日本外務省文官系統在一般規則性外交決策中的地位和作用

◎陳玉平

日本外務省文官系統在一般規則性外交決策中的地位和作用

◎陳玉平

日本外務省文官系統因具有高度的專業性、嚴密的組織性和政策延續性，并且有著豐富的行政和人脈資源，從而在一般常規性外交決策中發揮了主導性的作用，扮演著“實質的政府”的角色。

二戰后，日本頒布了《國家公務員法》，現代意義上的公務員制度產生。但是，由于戰后占領統戰治實行的是以戰前留下來的“文官”為行政主體的“間接”統治，這種“間接統治”也使得戰前文官在整個政治體系中的地位和作用在戰后得到了延續和加強。所以，在日本，“公務員”和“文官（亦或官僚）”這兩個概念基本上是一致的。“公務員”更多的是從法律和人事制度上考察時所用的稱呼，而“文官（官僚）”這個概念則更多的是從政治和行政上考察公務員制度時所用的稱呼。

以文官系統為主的外務省

日本現行憲法地73條規定，“處理外交關系”的權限屬于內閣，也就是行政機構負責外交政策的制定與執行，特別是以“外交政策的制定和實施”為主要任務之一的外務省的作用更大。日本外務省的一大特點是，除外相和政務次官是執政黨的國會議員外，其他高級官員和駐外大使均為國家公務員Ⅰ級考試合格的職業外交官出身。這些外交官主要來自大學法學部（也有經濟學部等）的畢業大學生，通過激烈的國家公務員Ⅰ級考試和審核（國家Ⅰ級公務員錄取比例一般為1％，外務省的公務員錄取則更加嚴格和苛刻），進入外務省后，起初作為干部候補生，在嚴格的考核和激烈的競爭中，一步步升至高位，最高達到事務次官。因此，官僚本身的能力，除了基本素質外，主要來自工作中的學習以及經驗和各種行政資源的積累。外相作為外務省的最高長官，在外交決策中起著重要的作用，但因外相通常是從非官僚出身的政治家中選任，故其在外交決策中的作用并不能同外務省本身相提并論，外務省在其高度的專業性、嚴密的組織性和政策延續性等方面具有不斷更迭的外相所不能替代也無法改變的穩定性質。

戰后日本對外決策機制和主要參與者

戰后日本政府對外政策的決策機制大體上是國會政黨、省廳文官和財界、新聞界，以及群眾社會團體等多元化力量參與，以內閣為中心的一點多邊結構。總理大臣和內閣會議是任何政府政策的最高決策者；以外務省文官為主的官僚機構負責起草政策預案，并在聽取各方意見的基礎上進行修改和調整，是政策文件的擬制者、修訂者和最后定稿者；政黨既有國會立法權，又通過各自的外交部會提出外交政策構想，對文官起草的政策預案擁有政策指導權，還可以借助組閣執政權，對文官行使政治領導、組織監督和人事管理權；財界憑借巨大的財力，以政治獻金、政策建議和人事協商等方式對政黨或內閣施加壓力；新聞界則動員或引導公眾輿論和社會各界，以批評、反對、建議、支持等多種形式對政府的決策過程進行廣泛監督和施加影響。社會團體往往代表某一方面的利益，通過集會、游行、示威等多種形式表達各自的意見，以便對政府的決策過程施加影響。

解讀文官系統：一般規則性決策

日本政府的外交決策一般按屬性分為重大政治性事項和日常事務性事項（除了按屬性分類，外交決策還可以按程度和內容等方法來分類，為了分析的方便，本文在此不做介紹）。重大政治性事項決策一般都需要由最高決策層，即總理大臣和內閣會議作出非常規的政治性決斷，因而首相、大臣、政黨和財界的參與相對而言更多、更深，也更積極一些；后一類事項的決策屬于一般規則性決策的范疇，有外務省文官系統依據國家政策，遵循業務流程和規定來進行，其他參與者參與和介入的可能較小。

在日本，一般性外交決策大體上是自下而上的模式，即駐外使館—業務主管課—業務主管局—外務審議官—事務次官—外務大臣—總理大臣。[]這是一幅為了分析研究的方便而盡量簡化的程序構圖，實際的決策模式和過程要復雜得多，并非固定不變。每一層次和每一級組織機構、其他省廳都有不同渠道來源的信息材料，都可以在自身職權范圍內提出各自的政策設想，各組織之間進行著大量的橫向聯系和平面作業，上下級組織之間也并非總是單一的流向模式，而往往是多層次之間循環往復的雙向，或多向的溝通交流、協商合作。當需要提出一項新的對外政策或調整現有政策的時候，一般先由駐外使館提供必要的背景資料和使館官員的分析報告；外務省的業務主管課在綜合駐外使館報告和其它信息情報的基礎上，提出包括目標、措施、利弊等內容的政策選擇預案上報業務主管局，局長會同局審議官討論研究并征詢其它各課意見之后，形成政策方案上報；外務省審議官與其它各局代表共同審議無異議，再上報外務省事務次官，事務次官認可后報外務大臣，外務大臣轉達首相和內閣會議；內閣會議上各省大臣從本部門的角度對外務省制定的政策方案提出修改或調整意見，首相還要參考執政黨外交部會中提出同類事項的政策方案，然后集中各方意見，權衡利弊得失后，提交內閣會議討論表決。一旦通過，則作為最終決策，交由外務系統付諸實施。在此過程中，很多情況下一項決策都要涉及到其他各省廳的利益或者外務省或需要其他省廳如大藏省、通產省、經濟企劃廳等的參與，所以在開始著手起草時一直要同外界保持溝通和聯系，所以外務省設有相關協調機構，每一個部局也設有對外協調課，專門負責對外同其他各省廳和內閣政務調查會等組織部門進行不斷的協商和調節。而且，其他決策參與者，如財界、社會團體、公眾輿論，智囊等也在一定程度上通過各自的方式提出自己的利益要求或主張常來影響常規性對外決策的制定，只是相對于內閣和政黨而言，他們的影響力比較有限。

綜上所述，外務省文官系統在一般常規性外交決策中發揮了主導性的作用。由于文官系統擁有高超的專業操作技術、壟斷性的情報信息來源、嚴密的組織系統以及豐富的行政資源，使得文官系統實際上架空了法律和憲法所規定的最高決策權屬于執政黨內閣和首相，執政黨和內閣因嚴重依賴文官系統而使外務省成了實質上的決策機構，即“實質的政府”。如：1994年4月，羽田聯合政府成立，各黨商議新內閣對外政策方針時，主張把日本的巨額外貿順差“分階段壓縮到適當規模”。以外務省為首，大藏、通產等省廳的文官認為美國要求日本在市場準入問題上作出數字指標的明確承諾，違背了自由貿易原則，而“適當規模”就有“數字指標”之嫌，因而行使政策文件起草權將其刪去。

（作者單位：安康學院）