航班正常考核和限制政策評(píng)估

惲敬

摘要：航班正常是民航行業(yè)的熱點(diǎn)議題，也是行業(yè)管理的難點(diǎn)。為提高航班正常水平，民航局出臺(tái)了航班考核和限制政策。筆者基于綜合評(píng)估模式視角，將該政策分為投入、轉(zhuǎn)化、產(chǎn)出三階段，對(duì)自2016年起兩年的政策實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)該政策在公平性、執(zhí)行力、效益等方面仍有待改善，并從政策制定和執(zhí)行兩個(gè)維度提出了針對(duì)性的建議。

關(guān)鍵詞：航班正常 評(píng)估 考核和限制政策 綜合評(píng)估模式

中圖分類號(hào)：F562 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1009-5349（2019）12-0255-03

一、民用航空現(xiàn)狀及成因

民用航空運(yùn)輸體量隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高不斷擴(kuò)大，但準(zhǔn)點(diǎn)率卻是民航運(yùn)輸?shù)囊淮笸袋c(diǎn)。為此，民航局從2015年底起先后下發(fā)《關(guān)于落實(shí)2016年航班正常管理措施及監(jiān)測指標(biāo)的通知》《2017年航班正常考核指標(biāo)和限制措施的通知》等多個(gè)考核和限制性文件，推動(dòng)航班不正常問題改善。

航班正常是指航班在計(jì)劃離港時(shí)間前后的規(guī)定時(shí)限內(nèi)撤輪檔，且按航班運(yùn)行正向進(jìn)程起飛，不發(fā)生中斷起飛、返航、滑回、備降等特殊情況，或航班不晚于計(jì)劃到港時(shí)間擋輪擋的航班狀態(tài)。影響航班正常的原因復(fù)雜，包括天氣、空中交通管制、機(jī)械故障、飛機(jī)調(diào)配、旅客等多重因素，涉及主體眾多。航空公司、機(jī)場、空管單位作為航班不正常原因板塊中較易撬動(dòng)的環(huán)節(jié)，成為改善航班不正常問題的突破口。航班正常考核和限制政策雖然每年均有調(diào)整，但主要思路一脈相承，即以離港、到港航班正常率、放行正常率、不正常航班數(shù)為指標(biāo)，對(duì)未達(dá)到指標(biāo)數(shù)、排名落后的公司和單位給予通報(bào)批評(píng)、取消航班時(shí)刻、停止受理客運(yùn)加班、包機(jī)和新增航班航線申請等不同程度的處理，從而推動(dòng)各主體自我系統(tǒng)性提升，推動(dòng)航班正常。那么，航班正常考核和限制措施政策制定的有效性、公平性如何？其執(zhí)行是否到位、有效？自2016年實(shí)施以來，政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)？本文擬從綜合評(píng)估模式視角，對(duì)這些問題進(jìn)行探究。

二、政策評(píng)估及綜合評(píng)估模式

（一）政策評(píng)估理論

哈羅德·拉斯韋爾在其著作中提到政策“評(píng)價(jià)功能”（appraising function），將其定義為對(duì)公共政策的因果關(guān)系進(jìn)行事實(shí)陳述 。此后，學(xué)者們對(duì)政策評(píng)估的內(nèi)涵作了廣泛研究與探討，涉及評(píng)估對(duì)象、評(píng)估目的等問題之爭。威廉·鄧恩認(rèn)為，政策評(píng)估即是努力用各種質(zhì)詢和辯論的方法，產(chǎn)生和形成政策相關(guān)的信息，以便用于解決特定政治背景下的公共問題。

開展政策評(píng)估需要選確定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)估方法。批判主義和構(gòu)建主義取向的政策評(píng)估理論否定了效率和結(jié)果導(dǎo)向的政策評(píng)估，認(rèn)為政策評(píng)估應(yīng)更加注重公平、民主和回應(yīng)性。在公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系中，應(yīng)至少包含形式維度（公共政策形式的合法性）、事實(shí)維度（公共政策結(jié)果的有效性）、價(jià)值維度（公共政策價(jià)值的合理性）三個(gè)維度。評(píng)估方法主要指評(píng)估模式和技術(shù)性評(píng)估手段。評(píng)估模式是對(duì)評(píng)估理論、方法、實(shí)踐的有機(jī)整合。學(xué)者們提出了多種政策評(píng)估模式，如威廉·鄧恩的政策評(píng)估模型、弗蘭克·費(fèi)希爾的實(shí)證辯論邏輯評(píng)估模型等。韋唐將評(píng)估模式按照“組織者”不同劃分為效果模式、經(jīng)濟(jì)模式和職業(yè)化模式，并進(jìn)一步細(xì)化成10種政策評(píng)估模式。綜合評(píng)估模型即是效果模式的其中一種。

（二）綜合評(píng)估模式

綜合評(píng)價(jià)模式將政策過程類比為產(chǎn)品生產(chǎn)過程，存在投入、轉(zhuǎn)化、產(chǎn)出三個(gè)階段，從科學(xué)性、合理性的角度出發(fā)政策評(píng)估應(yīng)當(dāng)涵蓋對(duì)政策制定（投入）、政策執(zhí)行（轉(zhuǎn)化）和政策效果（產(chǎn)出）三個(gè)階段的評(píng)估。每階段分為：描述，即各階段的目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)情況;判斷，即明確評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)后，將目標(biāo)、現(xiàn)實(shí)情況和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較。綜合評(píng)估模式對(duì)政策過程的衡量更為細(xì)致、全面，能較好地反映決策民主化的程度及政策執(zhí)行程序的公開性、公平性、公正性 ，但單元設(shè)計(jì)較難理解。近年來，綜合評(píng)估模型常被國內(nèi)學(xué)者應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治理、專利、教育等領(lǐng)域的政策評(píng)估。針對(duì)該模型的缺陷，本文將通過建立評(píng)估指標(biāo)的方式，提高模式適用性，使航班正常考核和限制政策的評(píng)估結(jié)論更客觀。

（三）評(píng)估體系設(shè)計(jì)

根據(jù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系的三個(gè)維度，結(jié)合綜合評(píng)估模式，航班正常考核和限制政策評(píng)估分成三個(gè)階段，每階段設(shè)置目標(biāo)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和具體指標(biāo)，建立評(píng)估體系。

三、航班正常考核和限制政策的綜合評(píng)估模式分析

（一）投入階段評(píng)估

1.政策合法

航班正常考核和限制政策由民航局制定、發(fā)布，其主要職責(zé)之一即承擔(dān)航空運(yùn)輸和通用航空市場監(jiān)管責(zé)任，監(jiān)督檢查民航運(yùn)輸服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量，維護(hù)航空消費(fèi)者權(quán)益，負(fù)責(zé)航空運(yùn)輸和通用航空活動(dòng)有關(guān)許可管理工作。因此，民航局作為航班正常考核和限制政策制定主體的地位合法，具有制定該政策的法定權(quán)限。航班正常考核和限制政策出臺(tái)之前需要經(jīng)過相關(guān)業(yè)務(wù)司審查，其中就包含法律審查環(huán)節(jié)，再經(jīng)集中討論決策同意后簽署公布。政策制定程序較為合法、規(guī)范。

2.政策有效性

航班正常考核和限制政策的政策客體明確，即航班準(zhǔn)點(diǎn)率問題，政策對(duì)象為特定航空運(yùn)輸企業(yè)、機(jī)場和空管單位。政策使用量化指標(biāo)，數(shù)據(jù)根據(jù)《民航航班正常統(tǒng)計(jì)辦法》規(guī)定的測算方法統(tǒng)計(jì)，由航空公司或其代理機(jī)構(gòu)、空管單位上報(bào)，民航局運(yùn)行監(jiān)控中心統(tǒng)計(jì)和公布。民航各地區(qū)管理局負(fù)責(zé)監(jiān)管該項(xiàng)工作。政策具有操作性。

3.公平性

影響航班正常的主體包括航空運(yùn)輸活動(dòng)的眾多參與主體，如航空公司、機(jī)場、空管單位、地面保障單位、旅客等。目前，僅有航空公司、機(jī)場、空管單位受到約束，未覆蓋所有相關(guān)者。從具體實(shí)施看，國內(nèi)航空公司從2016年就已執(zhí)行考核和限制政策，國外航空公司從2017年下半年才開始執(zhí)行政策所有內(nèi)容;機(jī)場主體中，僅旅客吞吐量達(dá)到一定級(jí)別的機(jī)場和時(shí)刻協(xié)調(diào)機(jī)場才是政策對(duì)象。形式上，同類型主體執(zhí)行使用相同的政策標(biāo)準(zhǔn)要求，但分類過粗影響公平。以機(jī)場為例，青島機(jī)場和浦東機(jī)場同為旅客吞吐量2000萬人次的機(jī)場，需要執(zhí)行航班正常考核和限制政策。2016年前者放行正常航班率為76.19%，后者為66.40%，但青島的全年計(jì)劃航班數(shù)為79661班次，浦東機(jī)場則為213513班次，是前者的2.68倍，將兩者橫向比較進(jìn)行排名有失公平。

（二）轉(zhuǎn)化階段評(píng)估

航班考核和限制政策的執(zhí)行主體有兩方：行政主體和行政相對(duì)人。筆者選取上海地區(qū)，通過抽樣問卷調(diào)查和訪談發(fā)現(xiàn)，行政主體對(duì)該政策的認(rèn)同度高，100%的人表示愿意配合政策執(zhí)行，而行政相對(duì)人有70.8%的人表示愿意配合政策執(zhí)行。

影響該政策有效實(shí)施的關(guān)鍵之一是數(shù)據(jù)信息是否真實(shí)并能完整收集。目前，航班正常情況的統(tǒng)計(jì)需要航空公司或其代理機(jī)構(gòu)、機(jī)場、空管采用規(guī)定的統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)或以與系統(tǒng)對(duì)接的方式上報(bào)。從數(shù)據(jù)真實(shí)性看，多方主體參與數(shù)據(jù)記錄起到相互監(jiān)督和制約的作用，確保了信息的可靠。從數(shù)據(jù)完整性看，數(shù)據(jù)共享機(jī)制尚未在主體間完全建立，致使信息收集不完整，影響整體評(píng)價(jià)的公平。政策執(zhí)行力的另一重要指標(biāo)是政策規(guī)定的處理手段是否按要求得到運(yùn)用。從民航局每月公布的的航班正常情況信息和處置結(jié)果來看，凡不滿足航班正常考核要求的政策對(duì)象都受到了相應(yīng)處理。

*“通報(bào)批評(píng)”“警告并通報(bào)批評(píng)”為2017年考核和限制政策新增手段。

（三）產(chǎn)出階段評(píng)估

1.政策效益

航班考核和限制政策的核心目的是為了提高航班準(zhǔn)點(diǎn)率。其可以通過三個(gè)具體指標(biāo)衡量，即航班正常率、航班正常放行率、始發(fā)航班起飛正常率。將該政策實(shí)施前（2014年、2015年）和實(shí)施后（2016年、2017年）的數(shù)據(jù)比較發(fā)現(xiàn)，2014年、2015年全國航空公司平均航班正常率分別為68.37%和68.33%，其中因航空公司原因造成的航班延誤占比分別為26.41%和19.10%;政策實(shí)施后，2016年、2017年全國航空公司平均航班正常率分別為76.76%和71.67%，因航空公司原因造成航班延誤占比為分別為9.54%和8.62%。航班正常率明顯提高，航空公司造成航班不正常的比率不斷走低。2014年、2015年全國主要機(jī)場平均航班正常放行率為70.48%，2015年為73.20%;政策實(shí)施后，2016年全國主要機(jī)場平均航班正常放行率為79.03%，2017年為76.16%。平均航班正常放行率有所改善。2014年全國時(shí)刻協(xié)調(diào)機(jī)場始發(fā)航班平均起飛正常率為72.74%，2015年為67.62%;政策實(shí)施后，2016年全國時(shí)刻協(xié)調(diào)機(jī)場始發(fā)航班平均起飛正常率為74.04%，2017年為73.62%。在保持原有水平基礎(chǔ)上，上述指標(biāo)有所改善，但2017年航班準(zhǔn)點(diǎn)率相較2016年整體有所回落。根據(jù)數(shù)據(jù)分析，航班正常考核和限制政策產(chǎn)生了一定的政策效果。

2.政策回應(yīng)度

航班考核和限制政策的初衷之一是為了回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)航班準(zhǔn)點(diǎn)率低的不滿。以航班正常的投訴情況為評(píng)估指標(biāo)，能夠體現(xiàn)政策對(duì)社會(huì)公眾現(xiàn)實(shí)需求的滿足程度。2014年旅客航班正常問題投訴占全年投訴量的38.04%、2015年為39.69%;政策實(shí)施后，2016年旅客航班正常問題投訴占全年投訴量的34.92%，2017年為32.2%。旅客投訴量有所減少。

3.社會(huì)價(jià)值

航班正常考核和限制政策的出臺(tái)符合了社會(huì)公眾對(duì)良好出行體驗(yàn)的關(guān)切，有利于推動(dòng)航空公司、機(jī)場、空管單位通過合理評(píng)估自身運(yùn)行及保障能力，完善內(nèi)部管理體系，協(xié)調(diào)促進(jìn)航班正常，改善航班準(zhǔn)點(diǎn)率偏低的現(xiàn)象。對(duì)企業(yè)發(fā)展而言，可以就此提高服務(wù)品質(zhì)以占據(jù)市場競爭的主動(dòng)地位。可以說，該政策有利于市場主體的健康發(fā)展，也有益于社會(huì)的穩(wěn)定和諧，具有積極的社會(huì)價(jià)值和貢獻(xiàn)。

四、結(jié)論和建議

航班正常問題已被納入決策者的視野。航班正常考核和限制政策也在不斷修改、完善，考核的指標(biāo)要求有所提高，處置手段更加豐富、合理。結(jié)合對(duì)航班考核和限制政策在投入、轉(zhuǎn)化、產(chǎn)出三階段表現(xiàn)的評(píng)估，該政策仍有待進(jìn)一步完善。公平性上，政策主體將部分行政相對(duì)人作為了政策對(duì)象，雖利于政策執(zhí)行，但對(duì)被納入考核的行政相對(duì)人而言有損公平，同類型政策對(duì)象間因未充分考慮差異，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)考核也有失公允。限定政策對(duì)象范圍越小，對(duì)整體航班正常問題解決的程度越有限。執(zhí)行力上，尚且需要獲取更多政策對(duì)象的支持，加強(qiáng)信息系統(tǒng)的構(gòu)建，確保信息的真實(shí)完整和傳遞及時(shí)。從效益分析，該政策雖然產(chǎn)生了政策效果，但效果存在反復(fù)，影響航班正常的不確定因素較多。針對(duì)這些問題，本文從航班考核和限制政策制定、執(zhí)行兩個(gè)方面提出參考建議：

政策制定方面，一是逐步增加政策對(duì)象范圍，既有益于政策公平，又能調(diào)動(dòng)各方主體共同提高航班準(zhǔn)點(diǎn)率，具體方式包括：增加同類主體數(shù)量，如逐步將千萬級(jí)機(jī)場均納入考核范圍;增加不同類型主體數(shù)量，如將地面服務(wù)代理機(jī)構(gòu)納入考察。二是優(yōu)化考核方法，細(xì)分考核對(duì)象，如：將機(jī)場根據(jù)年度旅客運(yùn)輸量分檔劃分，在同檔同類型中設(shè)定考核指標(biāo)進(jìn)行考核排名，以平衡不同體量政策對(duì)象間的個(gè)體差異，提高政策制定科學(xué)性。三是細(xì)化原因分析。考核和限制政策出現(xiàn)政策執(zhí)行效果反復(fù)與航班正常問題的原因分析不到位不無關(guān)聯(lián)。建議在現(xiàn)有分類基礎(chǔ)上繼續(xù)細(xì)化，合理歸并各類子原因。

政策執(zhí)行方面，一是加強(qiáng)政策宣傳。改進(jìn)航班正常水平牽一發(fā)而動(dòng)全身，企業(yè)難免有畏難情緒，尤其需要關(guān)注國外航空公司對(duì)政策的理解和執(zhí)行，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳，提高企業(yè)認(rèn)識(shí)。二是建立信息系統(tǒng)的共享和優(yōu)化。建議推動(dòng)各系統(tǒng)之間的對(duì)接和數(shù)據(jù)共享，增加系統(tǒng)定位、可視化、智能分析功能，提高航班信息填報(bào)的透明度。同時(shí)，強(qiáng)制推動(dòng)一定規(guī)模的航空公司和機(jī)場接入航班信息監(jiān)控系統(tǒng)，以此進(jìn)行監(jiān)管。

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責(zé)任編輯：孫瑤