國土空間用途管制的演進歷程、發展趨勢與政策創新

黃征學，蔣仁開，吳九興

（1.中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所，北京 100038； 2.中國國土勘測規劃院，北京100035；3.安徽師范大學地理與旅游學院，安徽 蕪湖 241002）

1 引言

用途管制制度是世界上大多數國家（或地區）采取的一種管理制度[1]，該制度具有以法為據、強制實施、內在復雜等特征。其目的是控制土地利用方向，嚴格限制農用地轉為建設用地，尤其對耕地進行特殊保護[2]，以實現土地可持續利用和社會經濟永續健康發展[3]。用途管制制度替代分級限額審批制度后，推動了土地管理方式的根本變革，強化了土地利用總體規劃和年度利用計劃的效能[4-5]，成為抑制耕地占用速度、保護耕地資源的重要手段[6]。從管制的對象來看，主要涉及耕地利用管制、農用地轉用管制、非農存量土地用途管制和未利用地管制[7-8]。從用途管制機制看，主要包括規劃管制、體制管制、機制管制、法律管制等，并與規劃相結合，體現了集中統一領導的特征與利益分配改革的要求[9]。為保障土地用途管制的實施，需配套建設相關制度，如規劃公示與動態管理、項目立項預審、建設用地規劃審核、土地用途轉用許可等制度[8，10]，同時，還需突出以彈性規劃、彈性管制為主的管制趨勢，推進存量用地的再開發[11]，緩解農用地轉用的巨大壓力。

中國提出“土地用途管制”二十多年來，相關議題研究備受關注。有研究表明，實施土地用途管制后，每10 000元基本建設投資可節約占用0.002 hm2的耕地[10]，但是這種管制效果在省份間存在明顯差別[12]。同時，不同土地用途管制方式，如直接管制、稅費制度、產權安排的管制效果均有差異，更多地管制實踐需將幾種方式結合起來統籌運用。隨著社會主義市場經濟體制逐步建立和完善，稅費制度、產權安排等管制方式[13]更受政府青睞。也有研究指出，由于用途管制限制了地方經濟發展權利和土地利用權利，有必要引入更多權利主體參與管制決策過程[14]，體現社會民主與政治協商的要求。國際上通行的做法是，采取總量控制和彈性管制、社區賦權、規劃協議等激勵性的管制措施，劃分行政干預和市場主導之間的合理邊界[15]，以降低行政管制成本，提高管制實施的效果。需要特別說明的是，對農用地（重點為耕地）的管制，還要建立激勵性補償機制，減少因經濟利益差別導致耕地非農轉用[16]，而補償標準可通過調查和成本計算來確定。當然，土地用途管制制度本身并不完美，始終存在不同意見，如管制缺乏彈性、資源錯配、地區間不平等、權利尋租活動、低水平用地等[17-18]；要建立市場導向型的土地用途管制制度[19]，以實現區域之間土地功能的優化配置；鼓勵社會公眾參與及行政管制改革，構建動態型的土地用途管制系統[20]。基于制度演變的視角可發現，從用途管制的變化趨勢看，最初是以數量管制為主，即嚴格控制耕地占用總量、建設用地總量、林地總量，后來發展為依托各類空間性規劃劃分的空間類型開展空間管制。從管制的目標來看，最初的目標僅僅是維護糧食安全，后來逐漸擴展為維護生態安全和糧食安全。從用途管制方式來看，從最初的僅靠行政手段逐步過渡到行政手段和經濟手段并用。總體而言，現有文獻對土地、林地、草地等要素的用途管制研究相對較多，已對國家相關政策創新產生了積極作用。然而，對從土地走向空間的過程中宏觀空間用途管制的研究相對較少。鑒于此，本文結合國家推進空間治理體系現代化的要求，重在闡明國土空間用途管制的演進歷程，揭示國土空間用途管制的發展趨勢和規律，提出國土空間用途管制的政策創新，以期為新時代國土空間用途管制的政策制定、政策優化與政策實踐提供科學依據。

2 國土空間用途管制的演進歷程

20世紀90年代中后期以來，伴隨著城鎮化和工業化的加快推進，對空間資源的競爭也越來越激烈。為協調好城鎮空間與農業空間、生態空間的關系，國家從建立土地用途管制開始，不斷豐富和完善空間用途管制的類型、目標、手段，逐步構建起了覆蓋全域全要素的國土空間用途管制制度（圖1）。

2.1 土地用途管制階段

改革開放以后，中國經濟增長進入快車道，激發了大量建設用地需求，產生了耕地無序轉用、閑置浪費、低效利用等諸多問題。《中國統計年鑒》（1999年）的數據顯示，全國耕地面積從1978年的99 389.5千hm2減少到1995年的94 970.9千hm2，凈減少4 418.6千hm2①1978—1995年耕地面積數據根據《中國統計年鑒》（1999年）整理、計算得到，該數據之準確性受土地利用調查技術的約束，導致數值較低，與實際耕地面積可能存在較大偏差。另外，部分地方從局部利益出發，瞞報耕地面積數據，搞土地面積“兩本賬”等積弊造成數據出現較大偏差。。同期，全國總人口從1978年的9.62億人增加到1995年的12.11億人，凈增加2.48億人，人地矛盾非常突出。為了保障糧食安全，1997年中共中央、國務院聯合下發文件《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，首次提出土地“用途管制”。1998年修訂的《土地管理法》規定“國家實行土地用途管制制度”，明確以土地利用總體規劃中劃分的農用地、建設用地和未利用地三大類為基礎，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。為配合土地用途管制制度的實施，國家先后建立了土地利用年度計劃、農用地轉用審批、耕地占補平衡等一系列配套措施，初步遏制住了耕地被大量占用的態勢。當然，土地用途管制制度在這一階段也存在落地難、監管難的問題，有些地方政府為獲得更多的建設用地，不僅故意漏報農用地轉用數量，且縱容違法占用耕地行為。為強化土地用途管制，原國土資源部2009年下發的《市縣鄉級土地利用總體規劃編制指導意見》明確市縣鄉土地利用總體規劃要劃定城鄉建設用地規模邊界、擴展邊界、禁止建設邊界，形成允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區，并制定各區的管制規則。土地用途管制從數量管控走向數量管控與空間管控并重，確保用途管制制度落地實施。為增強用途管制的彈性和靈活性，20世紀90年代后期開始，國家鼓勵和支持城鄉建設用地增減掛鉤試點，在用途管制制度中注入市場交易因素，管制手段也從純粹的行政手段轉向行政手段和經濟手段并重。

2.2 生態要素用途管制階段

在中央政府強化土地用途管制，特別關注耕地用途管制后，地方政府為規避監管或實現耕地總體占補平衡，開始占用重要的生態用地和低丘緩坡地，擠占了綠色生態空間，破壞了區域的生態環境[21]。為解決林地、草原、濕地等生態用地減少和被破壞等問題，中央有關部門逐步擴大、轉向對部分生態用地開展用途管制。特別是加強了林地管理，遏制生態用地被大量占用的不良發展勢頭。從1998年起，國務院明確要求實施林地用途管制，同年修訂的《森林法》規定對占用林地實行審批管理，2015年修訂出臺的《建設項目使用林地審核審批管理辦法》要求依據林地保護利用規劃管理林地審核審批。21世紀以來，黨和國家越來越重視生態環境保護,國家“十五”計劃首次將“環境保護”作為基本國策，確保國家“環境安全”。此時，草原、水域、濕地等要素的用途管制制度逐步建立，《草原法》 《水法》 《濕地保護管理規定》等法律法規相繼出臺，明確要嚴格實行用途管制制度，依法依規打擊破壞草原、水域、濕地的違法犯罪行為。例如，就水域（水資源）而言，要建立以規劃為核心的水資源用途確認機制，分類管制，限制變更，做好空間保護、監測和監督等工作[15]。這一階段，依托各部門職責，按要素分門別類實行用途管制的制度逐漸建立。以要素為基礎的用途管制實施后，國家在林地、草地、濕地內陸、水域保護等方面取得了顯著的效果，其中：林地面積從1998年的262 890千hm2增加到2015年的312 590千hm2；草地面積從2008年的261 835千hm2增加到2015年的346 470千hm2；濕地面積從2008年的38 485千hm2增加到2015年的53 602千hm2；內陸水域面積變化較小，2008—2015年間基本控制在17 471千hm2左右。

圖1 國土空間用途管制的背景、目標與措施的演變過程Fig.1 Background, objectives and measures of territorial space use control

2.3 自然生態空間用途管制階段

以要素為基礎的用途管制有利于突出管制重點，但是不同類型自然資源保護和管制的職責分散在多個部門，又以各自的法律法規為依托，實屬為各自分立、互不關聯的管制體系與管制模式[22]。這種管制方式割裂了山水林田湖草等各要素生態系統之間的聯系，對生態系統的整體性、系統性考慮不足，用途管制政策的協調性也不夠[23]。其中，發展改革部門主要通過生態補償、產業目錄、負面清單等手段推進重點生態功能區的管控；住建部門利用“三證一書”落實城鎮空間用途管制；國土部門采用指標管理強化農業空間的用途管制。然而，這些管制手段和政策在空間上不足以形成合力，管制的效果并不令人滿意。為貫徹習近平總書記“山、水、林、田、湖、草”是生命共同體的理念，從維護生態系統整體性的角度出發，管制范疇從以“條”為主轉向以“塊”為主，更加強調自然生態空間的用途管制。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制”。2017年原國土資源部印發《自然生態空間用途管制辦法（試行）》，提出建立覆蓋全部自然生態空間的用途管制制度，并在福建、江西、貴州、河南、海南、青海6省市開展試點。探索建立“區域主體功能—景觀主導功能—地塊主要功能”的自然生態空間管制分區管制架構，構建以功能分類、用途分區、管控分級為導向的自然生態空間用途管制體系[24]；完善自然生態空間管制的實施機制，加強生態空間管制與其他管理制度的統一設計[25]。但由于空間規劃試點和自然生態空間用途管制試點同步推進，空間規劃并沒有成為用途管制的依據，這與土地用途管制、生態要素用途管制依托相應規劃開展管制有所不同。

2.4 國土空間用途管制階段

為防范過度強調自然生態空間用途管制、忽視農業空間的用途管制，從頂層設計上協調好城鎮空間、農業空間和生態空間的關系，2017年黨的十九大報告明確要求對全部國土空間均實現用途管制，這是黨和政府的文件中首次明確要求統一行使國土空間用途管制。但由于當時空間管理的權限分散在不同部門，“九龍治水”現象普遍存在，難以從整體上對空間有效管理。譬如，城鎮空間用途管制職能主要在原住建部，農業空間用途管制職能集中在原國土資源部，生態空間用途管制職能散落在環保、林業、農業等部門。為了解決生態要素管制的部門分割，提高國土空間用途管制的效能，中央政府深入推進政府管理體制改革，在黨的十九大報告中提出設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。2018年3月第十三屆全國人民代表大會將統一行使所有國土空間用途管制職責的職能正式授予新組建的自然資源部。2018年12月，中共中央、國務院出臺的《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》提出“國家級空間規劃以空間治理和空間結構優化為主要內容，是實施國土空間用途管制和生態保護修復的重要依據”。至此，國土空間用途管制的機構、依據、權責等內容基本明確。當前，需加快實施國土空間規劃體系，讓空間規劃服務國土空間用途管制[26]。對中央政府而言，更需對國土空間融合機制、國土空間治理體系、綠色發展共享機制等進行有效整合，提出國土空間用途管制的新機制[27]，推動國土空間用途管制取得更大成效。

3 國土空間用途管制的發展趨勢

國土空間用途管制的機構和依據雖已明確，但各項職能尚在調整之中，關系理順還需要時日，統一國土空間用途管制制度依然處于探索階段和試驗階段。為更好地推進國土空間用途管制制度建設，提高各種制度之間的協同配合效率，需做好國土空間用途管制與行政體制改革、國土空間規劃、各類空間政策、信息融合之間的“四個契合”。

3.1 國土空間用途管制與行政體制改革相契合

任何用途管制制度都需要行政部門具體落實。新一輪機構改革到位后，大多數用途管制的手段、工具和政策都集中到新組建的自然資源管理部門，用途管制政策協調的重點將從橫向的部門之間轉向縱向的不同層級政府之間。在不同層級政府之間合理劃分管理權限，把好國家、省、市縣層級政府之間的接口，放大行政管理體制的協同效應，將提高政府行政效能，實現1+1＞2的目標。為契合黨的十九大報告提出“賦予省級及以下政府更多自主權”的要求，深入推進簡政放權，大幅度降低制度性交易成本，需要加快搭建國家、省、市縣分權管制的架構。實際上，在土地用途管制和林地用途管制中，就形成了以中央政府和省級政府為主的管制架構。譬如，2017年《土地管理法》（修正案）明確不同情形下，農用地轉用審批分別由國務院、省區市、地市州審批。為順應行政管理體制改革的趨勢，強化政策之間的銜接，在完善國土空間用途管制制度過程中，也要合理配置不同層級政府之間的權利。從維護生態安全和糧食安全的角度出發，將生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界三條控制線的管理權限上收中央政府統籌管理。從強化地方責任擔當和調動地方政府積極性的角度出發，將三條控制線之外的生態空間、農業空間的管理權限下放到省區市政府。從提高行政效率、降低交易成本的角度，將城鎮空間范圍內具體建設項目的審批權限賦予市縣一級政府。總之，要抓住行政管理體制改革的機遇，夯實國土空間用途管制的機構實體和執行能力，推動行政管理體制改革與國土空間用途管制相契合，不斷推進空間治理體系和治理能力現代化。

3.2 國土空間用途管制與國土空間規劃相契合

從管制與規劃的關系來講，規劃本身就是一種管制，同時，規劃又為管制提供依據。盡管國土空間規劃的內容尚在不斷完善之中，但2017年中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《省級空間規劃試點》明確提出“科學劃定城鎮、農業、生態空間及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界”（以下簡稱“三區三線”）以來，“三區三線”成為國土空間規劃的主要內容，也是其他空間性規劃中沒有的內容。新時代，在推動從土地用途管制轉向空間用途管制過程中，除繼續協調好土地用途管制、林業用地用途管制、濕地用地管制、草原用途管制、水域用途管制等要素管制之間的關系外，還要充分考慮國土空間規劃內容的變化，結合主體功能區制度和戰略的實施，從“面、線、點”三個層面分別做好空間用途管制。具體包括：以城鎮、農業、生態“三區”空間為一級，明確“三區”管控要求，強化開發強度指標和農用地轉用指標對接，提出基礎設施廊道和生態廊道管控要求，強化不同空間的宏觀管控；以“三區三線”為二級，結合主體功能區在市縣的實施，根據功能定位和保護程度不同，明確“三區三線”空間開發建設行為準入要求、條件、程度，提出準入負面清單管控原則，落實分級分類管控；以土地用途管制為三級，結合國家“十三五”規劃綱要提出的審批制度改革要求，整合農用地轉用、林地占用、水域占用等審批審核制度，加快建立統一的用途轉用許可制度，強化空間微觀管控（圖2）。在構建“指標+清單+空間”管制基礎上，強化許可、空間、清單等管控工具之間的協調互動，形成管控合力。

圖2 國土空間三級管制體系Fig.2 System of three-level territorial space use control

3.3 國土空間用途管制與各類空間政策相契合

進入21世紀以來，政府對空間發展問題越來越重視，許多部門都開始編制空間性規劃，并配套相應政策推進規劃的實施。如2010年國家發展改革委頒布《全國主體功能區規劃》，針對重點生態功能區、農產品主產區和城鎮化地區，著力完善財政、投資、產業、人口、環境等9大政策，成效顯著。截至2018年底，全國享受重點生態功能區政策的縣有816個，當年中央財政一般性財政轉移支付金額達到721億元。如果再加上草原生態補償、天然林保護和森林生態效益補償、濕地生態補償、跨流域生態補償等專項生態補償資金，中央財政生態補償資金規模更大。2017年，全國享受中央財政對產糧大縣獎勵資金的縣有1 039個，全年下達獎勵資金416億元。城鎮化地區財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤、城鎮建設用地新增指標與農業轉移人口落戶數掛鉤、中央基建投資安排與農業轉移人口市民化掛鉤等政策，“三掛鉤”政策實施也已取得積極進展。此外，環境、土地、人口、民族、應對氣候變化、差異化績效考核等政策體系也在加快構建中。2017年，浙江、福建、江西、青海4省開展生態產品價值實現機制試點，嘗試用市場化的手段把“綠水青山”變成“金山銀山”，已形成部分可復制、可推廣的經驗。現有的空間政策體系奠定了國土空間用途管制制度的基礎，未來要充分發揮國土空間規劃的基礎性作用，以主體功能區政策和戰略的實施為抓手，結合國土空間規劃劃分的空間類型，統籌利用好各類空間管理政策，創新構建國土空間用途管制制度。

3.4 國土空間用途管制與信息融合趨勢相契合

在信息智能化環境中，信息源往往是多樣化的，信息之間關聯緊密，需要綜合多源信息來進行經濟、社會與政治決策，即實現多源信息融合。一般而言，多源信息融合是指對多種數據進行認知、綜合、判斷的過程。為更好推動多元信息系統整合共享，提高政府決策效率，國務院2017年發布的《政務信息系統整合共享實施方案》給出了打破信息孤島、突破數據堵塞的“國家藥方”。2018年，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》后，各省市結合自身實際加快政府職能部門調整，其中，山東、福建、浙江、重慶等省市成立了大數據管理局，再加上廣東省2014年在經信委內部設立的大數據管理局和2017年貴州省公共服務管理辦公室更名為貴州省大數據發展管理局，全國已有6個省市成立了統一的大數據管理機構，信息融合已成為趨勢。在開展空間規劃試點過程中，大多數地區都從空間維度整合發改、國土、住建、環保等部門的數據，打破部門和行業壁壘，促進多源數據匯聚融合，搭建基礎數據、空間坐標、技術規范統一銜接共享的空間數據信息管理平臺，建立各部門和各地區數據互聯互通、共享共用的統一數據庫。2019年1月，中央深改組通過的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確要求建設統一的國土空間基礎信息平臺，實現各類空間管控邊界精準落地，上圖入庫。在國家政策的要求下，今后要積極開展基礎數據整合、搭建統一數據平臺、實現數據無縫銜接，以多源信息融合服務國土空間用途管制制度實施。

4 國土空間用途管制的政策創新

展望未來，需要把握政策發展方向，及時總結地方實踐的好經驗好做法，協調各類要素空間用途管制工具，加強國土空間用途管制與現有空間政策的有效銜接，不斷完善行政、經濟、法律、技術等手段，將國土空間用途管制制度嵌入現有政策體系之中，提升國土用途空間管制的績效。

4.1 國土空間用途管制的行政手段

行政手段是中央或地方政府憑借行政權力，通過頒布行政命令、政策、措施等形式，對社會主體行為進行強力干預。用途管制包括管理+制度，其中的管理主要就是利用行政手段。第一，依據國土空間規劃劃分的空間類型，在明確國土空間范圍內總開發強度和開發規模的基礎上，分別制定城鎮空間開發強度、農業空間開發強度、生態空間開發強度以及農用地轉用規模、耕地保有量等約束性指標體系；在不同層級政府間科學合理分解各類指標管控體系，建立基于縣市級行政區統一、高效、簡潔的國土空間管控指標體系。第二，按照國家“十三五”規劃要求，積極推進農用地轉用、水域占用、林地占用、濕地占用等審批制度改革，建立統一的用途轉用許可制度。第三，結合國家《產業結構調整指導目錄》和《市場準入負面清單草案（試點版）》實施，加快總結天津、上海、福建、廣東4省市試點經驗，盡快明確不同類型空間限制、禁止的產業和項目類型清單，根據不同類型空間確定的開發規模和開發強度，提出城鄉建設、生產、礦產開發、休閑旅體等活動在規模、結構、布局和生態環境保護等方面的明確要求。第四，加強自然資源督察制度對國土空間用途管制的支撐作用，進一步豐富自然資源督察的內容，建立空間用途管制督察制度，加強上級政府對下級政府的監督檢查，落實國土空間用途管制目標責任制。第五，加快建立自然資源環境承載力評價和監測預警機制，探索建立國土空間用途管制績效評估和責任追究制度，強化對國土空間用途管制的監測、預警、考核、評估及獎懲管理。

4.2 國土空間用途管制的經濟手段

經濟手段是調動各行為主體積極參與空間用途管制的重要方面，也是促進公眾參與空間用途管制的重要工具。要在系統總結現有經濟手段的基礎上，結合地方實踐及發展趨勢，創新各種經濟手段，增加管制工具箱的工具。第一，以縣市為基本單元，綜合考慮不同區域生態服務價值，結合生態保護紅線和生態空間的劃分，調整重點生態功能區生態補償計算方法，提高生態保護紅線和生態空間占比高的縣市補償標準。第二，加快建立橫向生態補償制度，構建多渠道、多方面共同參與的機制，增加生態補償投入，采取資金補償、共建產業園區等措施，加大對生態空間的補償力度。第三，加快總結浙江、福建等地生態產品價值實現機制試點經驗，健全自然資源產權制度，探索開展自然資源資產負債表的編制，著手量化自然資源資產的價值，夯實自然資源價值量核算的基礎。鼓勵和支持地方構建“生態+”和“+生態”產業體系，暢通生態產品價值轉換渠道，把生態優勢、生態資源轉化為生態產品和生態價值，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念。第四，充分借鑒城鄉建設用地增減掛鉤指標跨縣、跨市、跨省交易的經驗，探索建立可轉移的土地發展權，以建立土地發展權跨區域交易機制為重點，打造跨區補償、機會均衡、結果公平的國土空間用途管制政策與制度體系。

4.3 國土空間用途管制的法律手段

在全面依法治國的大背景下，法律手段是政府授權的重要途徑，也是規范各類主體行為的重要依據。在國土空間管制制度夯基壘臺、立柱架梁的初期階段，要加快推進相關法律廢、改、立工作，讓政府管制有法可依。第一，加快研究制定《國土空間用途管制法》，明確國土空間用途管制的法律地位和性質，規范用途管制依據、主體、內容、程序、保障措施[28]。第二，結合新一輪機構改革和部門職能調整，盡快修改完善《土地管理法》 《城鄉規劃法》 《森林保護法》《水法》 《環境保護法》等法律法規中各類自然生態要素用途管制制度，建立松緊適度、協調一致的管制規則。第三，協調生態保護紅線范圍內國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園、國家地質公園等管控規定，加快制定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制性的技術規范、審批、調整、分級分類管控規則，真正做到同頻共振。第四，適時修訂《基本農田保護條例》 《城鄉規劃法實施細則》等法規，研究制定《生態空間保護條例》 《農業空間保護條例》等法規，為國土空間用途管制構建配套的法律法規體系。

4.4 國土空間用途管制的技術手段

技術手段是落實國土空間用途管制制度重要的輔助工具。要把握萬物互聯的智能世界已經到來之勢，強化空間基礎信息互聯互通，利用先進技術手段管控空間。第一，順應信息融合發展趨勢，發揮大數據和地理信息系統的技術優勢，結合國土空間規劃的編制實施，推動目標、指標和坐標“三標”聯動，強化數據、圖表、信息平臺協同管理，將目標、指標落在具體空間上[29]，增強空間用途管制的操作性、時效性。第二，整合用地審批系統，加強地方實施備案系統、用途轉用監測系統、輔助決策系統等建設，構建適時監控的國土空間用途管制系統。第三，加快建設和完善生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線的綜合監測網絡體系，充分發揮地面各類監測站點和衛星的監測能力，建立地上地下數據交換體系,強化衛星監測與地理信息系統的銜接，及時更新三條控制線的監測數據和地理位置信息。第四，允許社會公眾上傳國土空間用途相關數據，建成集合規劃編制、用途管制、動態監管等一體化、全周期的監管統一平臺。第五，依托監管平臺和大數據，應用物聯網、云計算等信息化手段，強化數據的分析應用，及時評估預警風險，提高用途管制決策科學化水平。

5 結論

通過對國土空間用途管制的歷史沿革、發展趨勢與政策創新三方面的論證與分析，得到以下結論。

（1）中國用途管制大致經歷了土地用途管制（耕地）、生態要素用途管制、自然生態空間用途管制、國土空間用途管制4個發展階段，各階段用途管制的重點、范圍、目標和方式方法存在較大差別。

（2）土地、林地、濕地、水域、草原等生態要素的管制工具相對比較齊全，但標準不統一的問題突出，在構建國土空間用途管制制度的過程中，需要處理好繼承與創新的關系，在繼續實施行之有效的政策工具的同時，結合“放管服”改革要求，協調好不同生態要素的管制標準，構建松緊適度、協同一致的管制標準體系，明確不同政府部門之間以及不同層級政府之間的分工，加快建立上下聯動、左右協調的生態空間用途管控體系。

（3）中國在編制和實施各類空間性規劃的過程中，已經形成了比較完善的空間管制政策，要結合國土空間規劃中的新內容——“三區三線”，以主體功能區戰略和制度實施為抓手，做好空間管控分區細則，抓好不同分區的準入條件，不斷完善空間用途管制制度，探索建立以三類空間為一級、三區三線為二級、土地用途管制為三級的立體管控體系。

（4）中國用途管制制度已開啟了行政手段和經濟手段并舉的模式，要進一步踐行“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念，加快總結地方實踐經驗，在調整生態補償計算方式、拓展生態補償范圍和渠道的同時，加速建立健全生態產品的價值實現機制，探索建立可交易土地發展權制度，用經濟手段調動全社會參與空間用途管制的積極性。

（5）根據國土空間用途管制的要求，加快推進相關法律法規的廢改立，讓每項管制活動都有法可依。加快新技術、新手段和新方法的應用，提高國土空間用途管制的精準度和精確度。同時，要實施國土空間用途管制動態監測，跟進和評估國土空間用途管制效果。