“三變”改革背景下農民專業合作社的探索與思考

金韶華

以“資源變資產、資金變股金、農民變股東”為主要內容的農村“三變”改革的實施，標志著我國農村基本經營制度的重大變革。有效解決農村集體經濟發展滯后、財政投入資金與集體資金使用效率低、農民財產性收入少、集體收益分配難以保障等問題。農民專業合作社（以下簡稱合作社）作為重要的互助性新型農業經營主體，在農村“三變”改革中具有承上啟下的作用，起到連接貧困戶、龍頭企業、銀行、保險公司的紐帶作用。同時，合作社也是扶貧產業做大、做強與貧困戶脫貧致富，獲得財產性收入的基礎。本文通過調研甘肅省武威市古浪縣“三變”改革的過程與合作社的發展現狀，剖析合作社存在的問題與成因，并提出政策意見。

一、古浪縣“三變”改革的做法

為加快全縣脫貧攻堅、培育富民產業，實現易地搬遷群眾“搬得下、穩得住、能致富”的日標，古浪縣相關部門緊緊圍繞“設施農牧業+特色林果業”主體牛產模式，立足縣域實情，因地制宜，首先在養殖業和蔬菜種植業找到了“三變”改革的突破口，建立了黃花灘移民區興盛種羊繁育有限公司、五道溝千畝日光溫室產業同為代表的“三變”承接產業，通過激活農村各種資源，激發農村生產力，嘗試探索了一條農業強、農村美、農民富的扶貧搬遷發展新路。

（一）黃花灘移民區興盛種羊繁育有限公司

古浪縣按照“政府+公司+合作社+農戶+銀行+保險”的運作模式，成立黃花灘移民區興盛種羊繁育有限公司（興盛公司），具體負責種羊繁育、肉羊育肥、市場營銷、技術支持、飼料供應等方面T作，建立肉羊繁育體系與統一產銷服務管理模式。農戶養殖暖棚、貧困戶產業貸款等生產要素折資入股進行分紅。同時，貧困戶可在興盛公司或專業合作社務工，參與生產銷售環節，學習銷售與養殖相關知識，獲得勞務收入，實現就近就業與拓寬收入來源。同時，有效突破傳統養羊受制丁技術、資金、銷售和養殖規模等因素及傳統單家獨戶的養殖模式難以讓群眾脫離貧困的瓶頸，實現羊產業“造血式”扶貧。

“三變”改革具體措施：一是由縣政府注資成立古浪縣黃花灘移民區興盛種羊繁育有限公司（簡稱“興盛公司”），作為羊產業承接主體，年內逐步引進基礎母羊。二是興盛公司作為擔保人，幫助養殖戶獲得金融機構對每戶2萬元的產業貸款，養殖戶貸款審批發放后，資金直接受托支付到公司賬戶，專門用丁擴繁基礎母羊和飼草料貯存，確保資金?？顚Ｓ谩Ｈ丘B殖戶以2萬元貸款和養殖暖棚入股合作社，興盛公司對其提供22只羊，包括2只公羊與20只基礎母羊。采用以下兩種模式，進行飼養繁育并獲取收益：第一，托管分紅模式。主要面向無養殖能力或者不愿發展養殖業的貧困戶，南貧網戶把基礎種羊集中投放到合作社，由合作社統一管理、統一飼養，托管分紅。具體操作過程為：南興盛公司或者各鄉鎮簽約的養殖專業合作社統一根據貧困戶數量，把種羊投入合作社或龍頭企業進行統一飼養管理經營，每年從合作社分得股份紅利。期間，如貧困戶有自己養殖意愿的，人股合作社根據分紅提供等價值的羊只，由貧困戶白行養殖，合作社做好指導服務。第二，農戶白養模式。主要針對有養殖能力的貧困戶，由興盛公司為貧困戶提供6-8月齡30公斤以上的健康基礎母羊20只和2只公羊，南貧網戶白行喂養繁育。南鄉鎮指導貧困戶與合作社或龍頭企業簽訂養殖帶動協議，由合作社各龍頭企業負責產前、產中、產后全程統一技術指導和疫情防范，并對貧困戶出欄的羔羊按約定保護價進行回收，解決養殖戶分散養殖技術不到位、飼養管理不規范、養殖效益不明顯、發展難以持續等問題。此外，針對有勞力但不愿自己發展養殖業的貧困戶，由興盛公司或者各鄉鎮簽約的養殖專業合作社牽頭，積極吸納貧困戶到繁育基地、聯合社務T，以產業工人的形式獲得勞務報酬，穩定增加收入，通過勞務幫帶，實現脫貧致富。

（二）五道溝千畝日光溫室產業園

古浪縣根據縣域自然稟賦，摸索出“同區+專業合作社+農戶”模式，建立五道溝下畝日光溫室產業同，發展日光溫室產業。該產業同突破傳統行政村與地緣限制，以易地搬遷安置工程的貧困戶與周邊群眾為主體，依靠政府財政與金融機構扶持，培育發展日光溫室產業。 具體“三變”做法：一是縣政府組織成立黃花灘移民區后續產業合作社，根據規劃籌資修建千畝日光溫室產業同。每座棚投入建設資金6.98萬元，其中，財政扶貧資金4.98萬元，群眾白籌2萬元，同步配套10萬方蓄水池3個，田間道路47公里，農電線路41公里。二是鄉鎮動員農戶申報日光溫室，南合作社墊付貧困戶白籌款，農戶以日光溫室入股合作社，并與合作社簽訂為期3年的人股協議，合作社每年向入股貧困戶同定分紅3000元。三是同區產業運作采取“設施農牧業+企業（合作社）+農戶”模式。由政府制定扶持政策，產業同區黨委統籌建設，專業合作社提供苗木、技術、信息支持，幫扶單位、聯系十部進村人戶宣傳政策，同農戶算賬、對比，動員群眾積極參與發展增收產業，推進日光溫室精細蔬菜標準化牛產、集約化發展、規模化經營。四是流轉大棚后農戶還可以在棚內務工，獲取勞務收入。

二、農民專業合作社發展與金融支持現狀 （一）發展現狀

一是產業分布比較集中。古浪縣各個合作社依托本地自然稟賦，緊跟縣域優勢農業產業發展趨勢，主要以種養殖業為主，涉及行業還包括服務業、信息咨詢服務業、農資產品購銷及其他行業。從事牛羊等畜牧養殖業與特色枸杞種植業的合作社數量最多，合計占比達到84.97%（見圖1）。 二是經營規模普遍較小。全縣共有2355家合作社，其中國家級示范社2家，省級示范社23家，市縣級示范社178家。83%合作社在冊社員小于10人，自身資金實力較弱，社員之間多為親屬、鄰里關系。

三是輔導培訓內容較為單一。古浪縣相關部門聘請市縣專家對合作社成員進行培訓。同時，建立輔導員包抓合作社負責制，從農民合作社發展部門聯席會議單位中推選25名業務骨十，分配至各鄉鎮對合作社進行輔導。培訓輔導的內容主要集中在種養殖技術與產品營銷方面，財務制度、金融知識、法律法規方面的培訓輔導較少，致使合作社規范程度較低。

（二）信貸資金扶持情況

一是信貸支持產品比較有限。全縣只有古浪農商行根據縣域養殖產業發展特點，積極支持全縣“三變”改革進展與養殖業擴大規模，白主研發“精準益養寶”白助循環貸款。該貸款專門滿足從事畜禽養殖、收購、販運及買賣交易的借款人的金融需求。根據借款人資信狀況，明確貸款用途的前提下，核定一定期限內最高貸款額度供客戶循環使用，客戶可通過古浪農商行的業務平臺實時操作，完成借款、還款等操作的貸款業務。

二是信貸資金投入較少。全縣金融機構共計向合作社提供信貸資金2.3256億元，占全縣涉農貸款總數的l1.24%?？h域各家金融機構中甘肅銀行古浪縣支行對合作社信貸資金支持力度最大，占比達到44. 37%（見圖2）。

三是單戶授信額度不高。全縣金融機構根據合作社資產情況與財務情況，對其單戶授信額度集中丁150萬元以下，占比49.47%。授信高丁500萬元的占比4.3%。

（三）政策保險支持情況

為助推和保障全縣富民產業培育，保險公司開展“基礎母羊”、“枸杞保險”、小額貸款保證保險試點工作，為貧困村合作社發展產業脫貧致富提供了保障。

針對母羊繁育開辦了“基礎母羊”保險試點，該保險在全縣9個鄉鎮開展試點，每只母羊保險費用35元，農戶白出30%（即10.5元），政府補貼70%（即24.5元），保額為700元。母羊死亡賠付700元。日前，已對古浪縣興盛種羊繁育有限公司的3000只母羊開展保險，完成全縣6萬只母羊保險的日標。

面向枸杞種植規模50畝以上規模種植戶和連片種植戶，開展枸杞價格指數暨自然災害保險，即當枸杞干貨年均價格每斤低丁18元或遭受自然災害時，可享受賠償。每畝保費為350元，其中政府承擔70%（即245元），種植戶承擔30%（即105元）。2017年完成試點承保面積3351.81畝，每畝賠付315元，共計賠付金額105.6萬元，賠付率達91%。2018年在大靖、民權、海子灘、直灘、裴家營、西靖6個鄉鎮開展了承保T作，現已承保面積14942.88畝，收取保費523萬元，涉及貧困戶120戶。 保險的及時跟進介入，有效的規避了肉羊繁育與枸杞種植因市場價格波動導致的不確定風險，保護了廣大種養殖戶的利益。

三、存在的問題

（一）機制運行尚不規范

一是部分農民專業合作社內部管理松散，規章制度不健全，特別是財務制度方面尤為匱乏。據調查有62%的合作社，沒有配備專職會計人員，日常各種物資收發、管理費用、銷售收入，項目建設等方面未進行詳細核算。成立之初雖設有《章程》、有分工，有機制，但大多流丁形式，停留在字面上，運營管理不規范。二是部分合作社成立另有目的。一些合作社的發起人的日的僅僅是為了要補貼、跑項日，享受國家各項扶持政策。利用各家金融機構之間信息交流較少，同時向多家金融機構申請貸款或者提供多重相互擔保，造成較大的金融風險隱患。據有關部門調查，50%的合作社是空殼社或者僵尸社，從未實際開展農業牛產經營活動，而是使用合作社專項資金與貸款，從事建筑T程等其他行業。

（二）發展質量不高

一是合作社成員履職能力較為欠缺。部分合作社成員南丁文化程度低、小農意識強、民主意識缺失、管理水平差等主客觀條件，尚不能真正履行合作社賦予的職能T作;二是合作社盈利能力急需提高。62%的合作社盈利能力贏弱，主要依靠貸款維持運營，導致經營規模較小、發展潛力不高、脫貧致富示范作用不強，對周邊農戶的吸引力較弱;三是合作社協作范圍較窄。由于合作社自身缺乏資金、技術積累薄弱、縣域相關配套產業不健全，使其的合作范疇主要停留在農產品的生產、粗加工以及物資供應等低附加值環節，處丁現代農業產銷體系的底端。未能有效組織農戶進行農產品精細加T、品牌創建、現代銷售體系創建等高附加值環節。對縣域產業升級與帶動貧困戶脫貧致富成效不強。四是普通農戶參與度低。全縣實力較強的合作社多由引進龍頭企業與種養大戶組建，普通農戶未能充分參與到合作社的日常經營管理與牛產銷售，導致合作社通過資源整合、技術扶持、信息共享等互助方式，帶動農戶脫貧致富能力不強。

（三）金融支持力度有待加強

一是金融服務理念有待提升。在“三變”改革背景下，金融機構面向農村服務對象以悄然變化，從單個農戶逐漸演變為農戶通過參股、控股等股權形式組建的合作社。但日前金融機構的經營理念、服務方式、相關產品與機制仍停留在過去，未能積極響應這種變化。二是農村金融基礎設施不足。截止2018年末，古浪縣共有銀行業金融機構網點43家，其中鄉鎮及以下29家。從網點服務人口來看，農村人口35.36萬人，平均每家網點服務人數多達1.21萬人。在19個鄉鎮中，有3個鄉鎮未設立金融服務網點。三是信貸融資機制有待革新。合作社大部分資產都是土地承包經營權、房屋財產權、建設用地使用權等農村產權。日前難以評估與確定農村產權的價值和產權歸屬，使其流轉、處置、抵押難度較大，難以有效發揮融資擔保作用。若無可靠的還款來源，合作社較難獲得金融機構貸款。四是信貸資金投入不夠。全縣金融機構共計向合作社提供信貸資金2.3256億元，僅占全縣涉農貸款總數的11.24%，這與合作社在“三變”改革及農業產業發展升級的重要地位明顯不符。大部分合作社內部管理機制、財務制度不健全，金融機構難以掌握真實的經營情況、現金流量與信用狀況，授信決策更多依據合作社法人代表等主要成員的個人信用狀況，并且其提供的融資抵押品擔保能力弱，導致金融機構對合作社授信額度普遍較低。

四、政策建議

一是加強合作社規范化建設。引導合作社從健全完善內部治理結構、財務制度與利益分配人于，建立“三會”議事制度、財務管理制度、財務公開制度、利益分配制度等內部規章制度。政府發揮合作社輔導員指導服務作用，深入貧困村合作社內部，指導合作社建立成員賬戶，完善社員股本花名冊，確保合作社規范有效運行。

二是加大對合作社的培訓力度。成立全縣金融機構協會，加強信息共享溝通，避免對同一人借款人重復發放貸款或提供多重相互擔保，營造良好的金融環境。運用“政府+協會”的培訓模式對合作社開展培訓。協會利用自身專業優勢對合作社在金融知識、財務管理等方面進行指導。政府負責對合作社在市場信息、養殖技術、營銷與物流等牛產經營模塊開展培訓。同時，鼓勵與支持合作社輔導員與基層農技員，發揮自身優勢，領辦或者創辦合作社。

三是開展合作社監測評價工作。認真貫徹落實《農民專業合作社法》與《農民專業合作社登記管理條例》，加強對合作社的指導、扶持與服務。嚴格依法依規開展合作社年審工作，對有名無實、未開展實際業務的僵尸合作社進行注銷，對已認證的示范性合作社加強監管與考核。

四是增強金融服務能力。增強金融服務能力。隨著金融機構服務三農的對象由單個農戶逐步轉變為合作社等農村集體經濟，金融機構要以全新的服務理念與服務方式擁抱這種變化。根據農業生產銷售周期長、見效慢、風險高、資金回籠慢等特點，積極創新金融產品，大力打造專業服務團隊，提供定制化與一站式的金融服務，以滿足不同層次合作社的金融需求。同時，以現有農村銀行網點為基礎，加快助農取款服務點建設，擴大金融服務覆蓋面，打通農村金融服務最后一公里。

五是強化合作社融資擔保體系。日前全縣合作社普遍存在自有注冊資金少、難以提供有效的信貸抵押資產等問題，必須加快建設政策性擔保體系與風險轉移機制。充實擔保公司資本實力，為更多符合條件的合作社提供擔保與再擔保。以特色農業產業整體發展為視角，深化銀保合作，加大金融服務對全產業的滲透率。商業保險機構要開發覆蓋面更廣的農牧業保險產品，完善相應的補償機制，為農牧業發展提供保障。金融機構可將合作社是否參保作為投放信貸的重要條件，同時利用上下游企業對合作社的增信功能，更加全面的掌握合作社實際的資信狀況，挖掘合作社授信潛力，進一步優化融資擔保體系。

六是創新信貸產品與差異化服務。由于合作社資金需求具有短、小、頻、急等特點，各家金融機構可參考古浪農商行“精準益陽寶”的產品思路，積極與上級行研討開發“一次授信，循環使用”的白助循環貸信貸產品，滿足合作社金融服務需求。同時，根據日前合作社缺乏有效信貸資產抵押物情況，金融機構可探索以合作社成員股權、分紅收益權等作為抵押的社員專屬信貸產品與以合作社應收賬款質押、農村土地使用權等質押的合作社專屬信貸產品，拓寬合作社融資的途徑。