機構改革中檔案的“去”與“留”

趙志闖

摘要：在機構改革中，立檔單位的撤銷、合并、重組、優化職責、更名、調整領導管理體制等往往會引起全宗的終止、設立、沿用及代管等變化。在這一過程中，檔案是“去”向其他全宗還是“留”在原全宗，是檔案行政管理部門和機構改革單位都必須認真思考和衡量的事情。本文從機構改革單位之間檔案的歸屬與流向著手，探討機構改革中檔案的“去”與“留”，分析機構改革中檔案處置工作存在的問題，并結合本地區實際工作經驗及做法，提供規范機構改革檔案處置工作的思路與對策。

關鍵詞：機構改革檔案處置全宗

2018年3月21日，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，從中央到地方的新一輪機構改革拉開帷幕，其類型涉及撤銷、合并、重組、優化職責、更名、調整領導管理體制等。從檔案管理的角度而言，立檔單位的這些變化往往會引起檔案全宗的終止、設立、沿用及代管等變化；從檔案行政管理部門的角度而言，監督、指導立檔單位做好全宗變化所對應的檔案處置工作就顯得尤為重要。

一、機構改革中檔案處置工作的必要性

根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發〈國家檔案局關于在地方機構改革中加強檔案工作的意見〉的通知》（以下簡稱《通知》），各地方檔案行政管理部門為做好機構改革中的檔案監督指導工作，相繼制發本地區機構改革中檔案工作的實施意見。筆者身為檔案行政管理部門的一員，在監督和指導本地區機構改革檔案工作中發現，做好機構改革單位之間檔案的移交與接收既是檔案處置工作的重點，也是檔案處置工作的難點。

機構改革單位之間檔案的移交與接收，究其本質，屬于檔案的歸屬與流向問題，即檔案要么移交到其他全宗，要么留在原全宗，筆者稱之為機構改革中檔案的“去”與“留”。不同類型的改革單位面臨不同的檔案處置原則，一些摻雜多種改革類型的單位可能面臨更復雜的情況。正確處理檔案的“去”與“留”，對保持全宗的真實性、完整性，記錄立檔單位的發展變化過程，反映立檔單位的活動面貌具有重要的意義。

目前已有研究多從宏觀角度對機構改革中的檔案工作進行思考，重面而輕點。因此，筆者總結機構改革檔案工作實際經驗，從機構改革單位之間檔案的歸屬與流向著手，著重探討機構改革中檔案的“去”與“留”，分析機構改革中檔案處置工作存在的問題，并提供解決問題的思路與對策，以期為其他地區機構改革檔案處置工作提供借鑒。

二、機構改革中檔案的“去”與“留”

機構改革中檔案是“去”向其他全宗還是“留”在原全宗，不同類型的改革單位具有不同的原則，具體情況如下。

（一）機構改革中檔案的“去”

機構改革中檔案“去”向其他全宗，是指撤銷建制，不再保留（單設）的機構，其全宗終止，檔案整體移交其他部門和單位代管。這又分為兩種情況。一種是被撤銷的機構整體并入重新組建機構，這種情況下檔案的“去”向較為簡單明了，被撤銷的機構檔案全宗由其并入的新組建的機構代管即可。另一種是被撤銷的機構其職責分別劃歸到多個單位，這種情況下的檔案“去”向較為復雜：一是要確保檔案全宗不得分散，仍要作為一個整體，即在這些職責劃出之前已經形成的檔案不可隨相應職責帶入其他全宗；二是要確定其中一個單位為被撤銷機構的檔案全宗代管機構，一般情況下為主體職責所劃入的單位。

（二）機構改革中檔案的“留”

機構改革中檔案“留”在原全宗，分為兩種情況。一種情況是一個機構的部分職責劃入到其他機構，該職責劃出前所形成的檔案仍屬原檔案全宗，檔案應“留”在原機構，不得隨職責帶入劃入機構。另一種情況是一些重新組建的機構，雖然機構名稱未變，但設立了新全宗，其設立新全宗之前形成的所有檔案都要“留”在原全宗，即機構名稱相同但全宗不同的檔案不能混淆。

從以上分析可知，機構改革中檔案的“去”和“留”是相對的，并不是絕對的。例如，被撤銷機構的職責分別劃歸到多個機構，職責劃出之前已經形成的檔案不可隨相應職責帶入其他全宗，而應作為一個整體，由被撤銷機構的檔案全宗代管機構管理。這種情況既包含檔案的“留”，也包含檔案的“去”?？梢钥闯觯瑱n案在“去”“留”方向上的復雜狀況也是導致檔案處置工作容易出現問題的原因之一。

三、機構改革中檔案處置工作存在的問題

（一）檔案“去”“留”方向和時間有誤

檔案“去”“留”方向有誤主要存在于兩種類型的涉改機構中。一種是職責分別劃歸到多個單位的被撤銷機構，另一種是部分職責劃歸到其他單位的機構。在這兩種改革類型中，被劃出職責下已經形成的檔案容易隨職責“去”向其他全宗。從第二部分的分析可知，在這兩種情況下，職責劃出前已形成的檔案都應該“留”在原全宗。

這里的檔案“去”“留”時間有誤主要是指改革年度的1月1日至改革當日之間形成的檔案在歸屬與流向上出現的差錯。筆者在前面部分已經闡述，無論是撤銷建制、不再保留（單設）的機構，還是部分職責劃出的機構，以及保留單位名稱但更改全宗的機構，改革日期之前形成的檔案都應該“留”在原全宗。由于改革當年的文件材料并未歸檔，一來在檔案處置過程中容易將這一部分文件材料遺漏，二來大部分涉改機構并未意識到這一問題，容易導致改革年度的文件材料隨著職責劃轉“去”向其他全宗。

（二）檔案材料不全

檔案材料不全包含三種情況。一是檔案門類不全。除人事檔案外，室藏各門類檔案（包括專業檔案）都屬于處置范疇。但一些單位長期不重視檔案工作，各門類檔案建立不完整，甚至一些單位僅建立文書、會計檔案門類，忽略了電子、基建、設備、實物等檔案門類。二是各門類檔案的文件材料不全。例如文書檔案中的任免、工資、考核等人事工作材料及黨風廉政、民主生活會等黨務工作材料，會計檔案中的移交保管清冊，紙質照片檔案中相對應的數碼照片等收集不全。三是散存在領導、科室和個人手中的一些應歸未歸文件材料等如果繼續積存在外而未收集歸檔，很有可能隨著機構改革而從相應全宗中永久丟失，不僅破壞了全宗的完整性，對于日后的利用工作也會造成極大的影響。

（三）相關處置工作人員撤離或調離

處置工作并不僅僅是機構雙方簽訂移交手續這么簡單，簽訂移交手續只是處置工作的最后一道程序，除此之外，還有收集、整理、歸檔、清點、續編全宗卷等諸多工作。根據《通知》要求，未完成檔案處置工作的檔案部門負責人或檔案人員不宜提前撤離或調離。但從現實情況來看，在未完成上述這些工作前，許多改革單位的檔案部門負責人或檔案人員就已經隨職責劃轉撤離或調離，有些單位甚至未安排新的人員接手檔案工作，導致單位的檔案處置工作處于停滯階段。

四、規范機構改革單位檔案處置工作的對策

（一）把控處置工作源頭，明確檔案“去”“留”方向和時間

各地方檔案行政管理部門雖根據《通知》制定本地區機構改革檔案工作實施意見，明確檔案處置原則，并對檔案的“去”“留”方向作出規定，但機構改革中的檔案處置工作專業性強、情況復雜，需要根據不同的改革類型確定檔案的“去”或“留”，一些涉改機構的檔案甚至同時面臨“去”和“留”兩種情況。因此，要把控好處置工作源頭，避免檔案在“去”“留”方向及時間上出現失誤。一是檔案行政管理部門要加強指導，以制發機構改革檔案處置意見的形式對各類型單位檔案處置原則予以說明，并列明每一種“去”“留”原則下檔案的時間范圍及相應的單位有哪些，方便相關機構一一對應。二是機構改革單位，尤其是一些摻雜多種改革類型的單位，要主動與檔案行政管理部門溝通，尋求相應的指導和幫助，切不可擅自處置檔案，造成不可挽回的損失。

（二）把握處置工作契機，加強對檔案材料的收集

在機構改革過程中，職能劃轉位于“臺前”，單位一般都比較重視；但檔案處置卻處于“幕后”，往往就容易受到忽視。這對保持檔案工作的真實性、完整性、持續性和連續性是一個不小的挑戰，倘若能換個角度，將機構改革當作檔案工作的一次契機[1]，就能將挑戰轉為機遇，促進檔案工作水平的提升。因此，機構改革單位應該把握機會，組織本單位各部門對常年積存在領導、部門和個人手中的文件材料進行一次集中、全面的清理與收集，嚴禁以查考利用為由將文件材料留置在部門或個人手中。同時，建立缺失的檔案門類，并一一整理歸檔相應的文件材料，保證本單位檔案全宗的真實、完整。

（三）把好處置工作人員關，確保檔案處置工作順利完成

正如筆者在前文所說，機構改革中檔案的收集、整理、歸檔、清點及續編全宗卷工作等是處置工作的前提和基礎，而對檔案工作的熟悉又是完成這些工作的前提和基礎。由于這些工作專業性較強，所需上手時間也較長，即使接觸檔案工作時間較長的檔案人員也不能在短時間內完成這些工作。許多機構改革單位并未意識到這一工作的專業性和嚴肅性，輕易將相關檔案人員撤離或調離，導致檔案處置工作進展緩慢、問題頻出。因此，機構改革單位在檔案處置工作未完成前要盡量穩定檔案部門負責人和檔案人員，不要更換，即使相關人員要隨職責劃轉到其他單位，也可以雙方協商暫緩人員轉隸的進程，待檔案處置工作完成后再行流轉。

參考文獻：

[1]黃曉霞.機構改革中涉改單位檔案移交進館的幾點思考[J].山東檔案，2018（6）：39，78.

[2]孫燕芝.改制破產國有企業檔案處置對策研究[J].北京檔案，2013（1）：30-31.

作者單位：北京市朝陽區檔案局