精準扶貧背景下農村最低生活保障的困境與突破

張旭 石宏偉

摘要：十九大報告總結了我國過去五年在脫貧之路上的成果，農村貧困狀況有所好轉，覆蓋城鄉居民的社會保障制度已基本建立，但由于城鄉區域差異，監管不到位等原因，我國農村最低生活保障仍存在困境，制約了統籌城鄉社會保障的進程。應從堅持“兜底線”原則、推進城鄉低保標準并軌、提高農村最低生活保障標準、建全農村最低生活保障機制等方面進行改善，為農村最低生活保障制度的發展尋求突破。

關鍵詞：農村最低生活保障;困境;統籌城鄉社會保障

從2013年開始，習近平總書記就提出精準扶貧，旨在幫助我國農村貧困人口早日脫貧。這一思想貫徹至今，已初見成效，過去五年我國已有六千多萬貧困人口穩定脫貧，但同時，民生領域依舊存在短板，仍有一大部分農村居民的最低生活保障沒有落實到位。農村最低生活保障在我國社會救助體系中扮演著重要角色，探究農村居民最低生活保障的現狀與困境，根據精準扶貧的要求提出相應的改革對策，有利于完善農村最低生活保障制度，為統籌城鄉社會保障體系打下基礎。

一、農村最低生活保障現狀中的“質”與“量”

（一）“質”：城鄉居民、各地農村居民最低生活保障平均標準存在差距

農村最低生活保障制度（以下簡稱“農村低保”）是對家庭人均收入低于最低生活保障標準的農村貧困人口按最低生活標準進行救助的制度。2016年我國農村低保平均標準為每人每年3744元，2016年城市低保平均標準為每人每月495元，比農村低保平均標準高約58.7%，和城市低保平均標準相比，農村低保平均標準較低， 城鄉居民最低生活保障標準差距較大。

據《中國民政統計年鑒》統計（見表1），我國華北、東北、華東、華南地區的農村低保平均標準遠高于全國平均數，華中、西南和西北地區的農村低保平均標準處于全國低保平均標準以下，這說明我國農村低保制度發展區域差異較大。

（二）“量”：農村最低生活保障人口在逐年減少

截至2017年底，我國農村共有4047萬最低生活保障對象， 較2016年減少了約539.5萬人。從數據來看，我國接受農村低保救助的人數在不斷減少，這與習總書記在十九大報告中提及的堅持精準扶貧、精準脫貧，確保到2020年我國農村人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，達到“脫真貧、真脫貧”目標相契合。

二、農村最低生活保障陷入困境

（一）保障面窄，難以覆蓋全部應保人群

我國實行的農村低保政策明確規定，家庭年人均純收入低于當地最低生活標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民屬于最低生活保障范圍。 但是在執行過程中，除東部個別發達省份以外，全國大部分農村都存在最低生活保障人口指標化的現象，這就造成農村社會救助流于形式，所謂指標僅是“走個過場”。這不僅損害了農民貧困居民合法接受救助的權益，還導致應保人群不能全部覆蓋，阻礙脫貧攻堅的進程。

（二）農村基層最低生活保障力量薄弱

經走訪江蘇省鎮江市京口區的幾個鄉鎮，不難發現，農村低保一般涉及處于貧困線以下的農村居民和失地農民。隨著鄉村振興戰略的提出以及城鎮化的發展，農村土地被征用筑造高速公路等基礎設施，失地農民這一群體隨之產生。由于自身的特殊性，對失地農民的現有短效補償不能解決其長遠生存需要。調研中，很多失地農民雖已申請了農村低保救助，但普遍反映手續太過繁瑣，審核周期太長。還有農民反映負責農村低保的工作人員有推諉懈怠的行為，很多人對于去相關機構辦理手續都有畏難情緒。可以看出，農村低保的基層工作開展還有待加強，效率有待提高。

（三）監督管理機制不健全

監督管理機制不健全這一問題在我國當前農村低保工作中十分普遍。主要表現為：（1）民主評議機制不規范。民主評議必須建立在入戶調查的基礎之上。但部分地區的農村干部并未做到調查、核實農村貧困居民的生活現狀，分配低保指標僅由內部幾人決定，這就造成社會資源的分配不公，影響了農村社會的穩定。（2）管理機制不規范。國家明確規定，農村低保對象的確定需要歷經戶主申請、村委會民主評議、鄉鎮級政府審核、縣級民政部門審批以及審批后公示與發放。每一步驟都需要嚴格監督，但由于監管措施不到位，部分地區存在不民主或“人情保”的現象，甚至各級單位之間互相推諉、扯皮，便導致農村低保工作存在一系列問題。

三、改善農村最低生活保障的建議

（一）秉持“兜底線”原則，統籌城鄉社會保障公平、均衡發展

習總書記提出，要按照兜底線、織密線、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。 其中，“兜底線”原則是指充分把社會救助作為兜底線、保民生的制度優越性發揮出來，提高農村貧困人口的最低生活標準有助于兜底脫貧。兜底扶貧，需要綜合考慮各地經濟發展實際，做到“盡力而為，量力而行”，科學合理制定最低生活保障標準，確保貧困人口有較大獲得感。目前來看，將農村低保救助與精準扶貧結合起來，能最大程度做到“應保盡保”，實現社會保障公平、均衡發展。

（二）全面推進城鄉最低生活保障標準并軌

習總書記在十九大報告中強調了要“推進城鄉最低生活保障統籌發展”，旨在不斷完善社會救助體系建設。黨的十九大指出我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。 發展的不平衡與不充分也表現在最低生活保障方面，城鄉低保區域差距較大，如果任其發展，則會影響社會穩定，故而當前任務便是縮小差距。除此以外，現行的農村低保制度很難滿足所有貧困人民對美好生活的追求這一需要，要想解決矛盾，只有不斷統籌城鄉社會救助體系，補齊救助短板。

為平衡城鄉間的區域發展，多地提出實行城鄉低保標準并軌。其中，北京城鄉低保標準統一調整至每人每月710元，江蘇省目前已經有49%的農村縣、市、區統一城鄉最低生活保障標準， 已經“并軌”的城市可以成為一個很好的范本，給尚未“并軌”的城市以借鑒。此外，還應建立更加靈活的農村低保標準的調整機制。例如，根據當地物價的變化，適時調整低保金額，提高保障水平。城鄉低保標準并軌一定程度上可以縮小城鄉低保之間的差距，一定意義上有助于打破城鄉二元壁壘，進一步統籌城鄉社會保障制度。

（三）多源頭籌措資金，夯實農村最低生活保障資金基礎

目前，我國農村低保資金來源于中央財政補助和各省級財政撥款。相關數據顯示，2014至2016年，中央財政轉移支付的社會服務事業費用中，最低生活保障的支出增加了17.9%，到2017年，中央政府在社會救助方面的投入占社會服務事業總費用的45.8%。 中央對于財政困難地區的經濟補助在不斷增加。但我國農村貧困人口較多，財政力量畢竟有限，難以全部覆蓋。因此，除了依靠政府財政，還可以考慮借助社會的力量，從不同源頭籌集農村最低生活保障資金。可以在社會各界大力宣傳農村低保制度，鼓勵全民參與社會救助，創建各方最低生活保障資金捐贈機構，為實現應保盡保夯實基礎。

（四）加強農村最低生活保障工作組織建設

我國農村最低生活保障的主要受眾是貧困農民和失地農民。基層負責低保工作的單位需要完善工作形式和內容。首先，基層政府應主動關心失地農民的生活狀況。基層政府應將符合條件的失地農民納入農村最低生活保障系統，保障其基本生活。其次，基層辦事機構要堅持“為人民服務”，對于咨詢或辦理農村低保救助的農民予以幫助。最后，當前各級政府均開展行政管理體制改革，目的是提高辦事效率，而不是給基層機關以推諉、扯皮的借口。各級單位應明確權責，提高辦事效率。

（五）健全農村最低社會保障監督機制

必須建立嚴格的監督機制保證農村低保工作順利進行。首先，要規范操作流程。各級政府應該規范農村低保工作，做到制度完善、流程明確、操作合理、權責分明。其次，政府機關也應該充分發揮各級監督委員會的作用，采取定期或不定期抽查等方式，將監督貫徹于農村低保工作始終。再次，在農民內部提倡自我監督。深入考察基層村委機構，組織當地農民群眾，對于低保工作全過程進行監督并建言獻策，這既豐富了基層農民的政治生活，又能了解農民的實際生活，幫助農村低保工作順利開展。

我國農村最低生活保障制度實行至今，已逐漸走向成熟，但不可否認，目前仍存在著一些問題阻礙農村最低生活保障向前發展。堅持“兜底線”原則，進一步推進城鄉低保標準并軌，鼓勵多方籌措低保資金，健全農村最低生活保障監管機制等措施，有利于突破當前農村最低生活保障面臨的困境。

參考文獻：

[1]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].人民出版社，2017.

[2]中華人民共和國民政部.中國民政統計年鑒2017[M].中國統計出版社，2017.

[3]國家統計局.中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報[M].中國統計出版，2018.

[4]國務院.國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知[Z].2007.

[5]高凡變.進一步完善農村最低生活保障制度的對策思考[J].農業經濟，2012（02）.

[6]范杰遜.南京城鄉低保標準 年內統一提至每月700元[N].南京晨報，2015-05-15.

[7]高峰，韓學平.農村最低生活保障法律制度的完善[J].商業研究，2012（01）.

[8]樊小鋼，陳薇.公共政策：統籌城鄉社會保障[M].經濟管理出版社，2013.

[9]林閔鋼，魯全，童文瑩.現代社會保障通論[M].中國社會科學出版社，2014.

[10]國務院辦公廳.國務院辦公廳轉發民政部等部門關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接指導意見的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/27/content_5112631.htm，2016-09-27.

（作者單位：江蘇大學）