規則型自治：邁向2.0版本的中國農村村民自治

2019-07-30 07:23:17鄧大才

社會科學研究 2019年3期

〔摘要〕21世紀以來，一些經濟發達或公共事務較多的地區，出現了以規自治、立規自治的現象，議事會、理事會的規則治理就是規則型自治。規則型自治主要源于經濟發展、公共事務建設的內生需求，也源于國家制度改革創新及有情懷官員的外部引進和治理創新。規則型自治在經濟發達且具有較多公共事務的地區能夠持續地良好運行。規則型自治取決于規則的詳細程度和規則執行的有效程度，兩者的不同組合能夠形成不同類型的規則型自治。規則型自治保障了村民參與自治的權利，為村民參與自治提供了渠道、機制，它使村民自治更具規范性、認同性和合法性。隨著經濟社會的發展，規則型自治可能會全面取代“價值型自治”和“條件型自治”。

〔關鍵詞〕規則型自治;價值型自治;條件型自治;自治規則

〔中圖分類號〕D422.6〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2019）03-0039-09

最近幾年，廣東、浙江、四川等地農村村民自治出現了一些新的特點，即以規自治、立規自治。如廣東省蕉嶺縣創建了號稱中國版“羅伯特議事規則”的“蕉嶺規則”，四川省成都市制訂了詳細、完善的村民議事規則，河南省鄧州市創建了“4+2”工作法，安徽省天長市在集體產權改革中建立了“22步工作法”，等等。這種重視規則、以規自治的現象值得關注和研究。這在一定程度上意味著中國農村村民自治進入了一個新的階段：規則型自治階段。本文的疑問是：為什么最近幾年中國會出現規則型自治現象？立規建則是如何形成規則型自治的？規則型自治如何有效運行，其價值如何，前景怎樣？這一系列的問題都需要學者從理論上進行解釋和說明。

一、文獻梳理與問題提出

中國農村村民自治30年的實踐，在各地創造了不少經驗、典型和模式。但是，從學術角度看，中國農村村民自治主要經歷了兩個階段：

第一個階段，價值-制度階段（價值論）。各地以民主的價值來設計和探索村民自治制度。在已頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》中，明確提出“自我管理、自我教育、自我服務”，隨后又提出“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。①梳理這一階段的研究，可以發現：在實踐村民自治的前20年，民主是村民自治的核心，學者們和地方政府根據這一價值設計制度并進行改革探索。②不少學者將國外民主選舉的規則引入村民自治中③，也有學者期待通過村民自治逐漸將自治擴大到鄉鎮自治、縣自治等更大范圍。④因此，這一階段地方官員和學者將民主及其擴展作為自己的研究對象和完善目標。這一階段可稱之為“價值-制度階段”，也可簡稱為“價值型自治”。

第二個階段，條件-形式階段。經過20多年的村民自治實踐，不少地方的村民自治陷入困境，甚至有人說：“村民自治已死”。⑤為此，以華中師范大學徐勇、鄧大才為首的學者提出，雖然村民自治總體遇到了困難，但是在廣東省、廣西壯族自治區、四川省等地的村莊運行的很好。村民自治不能有效實現，關鍵在于沒有考慮村民自治的條件，沒有根據具體條件來選擇自治形式。為此，徐勇提出村民自治可以考慮下移到村民小組、自然村。⑥鄧大才提出了村民自治有效實現的條件：利益相關、產權相連、地域相近、規模適度、文化相近、群眾自愿等。⑦另外，白雪嬌還專門就規模與自治進行過研究⑧，胡平江則就地域相近與自治等展開過研究。⑨學者們集中反思村民自治不能有效實現的原因，認為主要原因在于沒有適合的條件，如有適合的條件，村民自治將會有效實現。這一階段可稱之為“條件-形式”階段，也可簡稱為“條件型自治”。

但是在村民自治的實踐中，學者們發現很多地方具備村民自治的條件，但是村民自治的成效就是不太好，顯然僅有民主的制度（《村組法》）和自治的條件，還不足以保障村民自治能夠有效實現，還需要一定的自治規則。將《村組法》具體化，將自治的條件真正落地，這就需要建立更加詳細的、完善的自治規則，即村民自治要從“價值型自治”“條件型自治”轉向“規則型自治”。所謂“規則型自治”就是通過利用既有的自治法律文本、根據實際需要制定自治的具體規則，以規則對村莊事務進行自我管理、自我教育、自我服務，以此實現民主管理、民主決策和民主監督，這種治理方式就稱為規則型自治。規則型自治中的“規則”，既包括外部已經形成的規則，如《村組法》、國家和地方性法規等，也包括規則型自治所制定的規則，即在規則自治過程中形成的自治規則。

因為“價值型自治”“條件型自治”均無法解釋各地出現的規則型自治現象，因此需要學者們建立新的解釋框架，以此解釋各地以規則進行自治和建立規則自治的現象。本文將以廣東省蕉嶺縣、南海區，安徽省天長市以及四川省成都市四地的村民議事會議事案例為對象考察四個問題：一是規則如何形成規則型自治？二是規則型自治如何產生及持續？三是規則型自治有效運行的決定因素是什么？四是規則型自治的價值和前景如何？

二、規則自治中的規則與程序

21世紀以來，一些地方開始探索村民自治規則化、程序化的路徑和方法，廣東省的順德區、南海區因為經濟發展的需要，較早對此進行了探索。四川省成都市、廣東省清遠市，湖北省秭歸縣等一些經濟條件較好或公共事務較多的村莊也對此進行了探索。本文選擇廣東省蕉嶺縣、安徽省天長市、四川省成都市、廣東省南海區為研究對象，探討規則型自治的形成、運行機制及有效實現的決定因素。

（一）蕉嶺縣協商議事會議制度

蕉嶺縣根據《中華人民共和國村民委員會組織法》和《廣東省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》的有關規定，在村民會議或村民代表會議基本制度基礎上，建立由黨員、群眾和社會各界人士廣泛參與的“協商議事會”制度，以最大程度實現村級事務的民主決策與管理，完善基層協商民主制度。

1.協商議事的主體。村組兩級理事會、村民代表、鄉賢、村干部為協商議事的主體。同時，縣鄉村相關部門可以列席相關協商會議，如公路建設可以邀請交通部門參加，若涉及環境問題可以邀請環保部門參加。縱向來看，協商的主體有村莊、組、家戶的代表。

2.協商議事的原則。村級重大問題和涉及村民利益的重大事項，必須堅持民主集中制原則，實行民主決策，堅持做到“民主平等、開放包容、廣泛協商”。

3.協商議事的范圍和內容。財務預決算、土地調整和征用、集體資產的處置、村鎮建設、村民自治章程、村規民約、財務管理制度的制定，以及協商議事會認為應該通過協商議事決定的村莊事務。

4.協商議事的基本程序。

第一步，產生議題。村黨組織征求群眾意見后提出的議事內容;村委會或三分之一的議事代表提議的議事內容;三種議題類型（提議類、表決類、商議類）;議題以3到4個為宜;公布議題，將議題事先告知議事代表。

第二步，會前準備。提前一周公布會議召開的時間、地點;確定會議主持人;確定議事人員。

第三步，討論議題。協商議事會由會議主持人召集、主持;主持人保持客觀中立，不參與議題討論、解釋;代表發言依次進行，發言時間不超過5分鐘;發言做到不攻擊、不打岔、不辱罵;議事代表有評價、批評、建議、質詢和表決權利;村黨組織或村委會須對質詢、批評給予解釋。

第四步，形成決議。表決方式為票決制;無須票決的可采用手決制;確定表決結果;決議由村委會執行;定期公開決議執行情況。

5.協商議事的基本規定。協商議事會議由村支兩委負責人或者主持人召集。協商議事會每季度至少召開一次，特殊情況或有三分之一以上議事代表成員提議，可以臨時召開。每次會議必須有三分之二以上的代表參加，所做決定經到會人員的過半數通過方為有效。建立村民代表、黨員議事代表聯系群眾制度，及時收集村民意見。確定每一代表聯系的農戶和具體對象，登記造冊，為協商議事會召開做準備。

6.協商議事的記錄。協商議事會議必須有完整的會議記錄，記錄人和會議主持人在記錄簿上簽名，記錄簿應該妥善保管，次年歸檔。會議做出的重大決議，必須在村委公開欄上進行公開。⑩

由此可以看出，相較于《村組法》，蕉嶺縣的協商議事規則更加具體和細致：一是建立更加詳細的規則和程序。二是協商議事主要體現為涉及全村范圍內的民主管理和民主決策的所有相關村務。三是議事主體更加具有代表性、多元性和專業性。四是真正體現人民當家做主，同時體現了民主的原則。五是協商議事會具有管理性、決策性。村支兩委必須執行議事結果。所以，協商議事會成了村民自治的管理機構、決策機構，村委會成了村民自治的執行機構。由于協商議事具有規則性、程序性、民主性和自治性，從而具有很強的合法性，協商議事的結果體現了多數人的意愿。

（二）天長市協商委員會協商議事規則

天長市作為民政部的改革實驗區，多方面從事協商議事改革實驗探索，為此制訂了《農村社區協商委員會議事協商規則（范本）》，主要內容如下：

1.協商議事的主體。村干部、村民代表、村莊有威望的人及相關事項的代表組成協商委員會。協商委員會的委員共7人，相關事項的代表為X人，按照當地說法是：7+X。

2.協商議事的原則。協商委員會堅持依法辦事、民主討論、協商一致的原則。

3.協商議事的內容。城鄉社區村民自治的相關內容。

4.議事協商的召集和組織。一是協商委員會的議事協商由協商委員會主任負責召集和主持，主任因故不能主持會議，可委托他人主持。二是協商委員會議事協商原則上每月召開一次，有三分之一以上協商委員會成員或二分之一以上居民代表提議，可決定進行協商，也可根據利益相關方、居民需要或上級組織建議進行議事協商。三是協商委員會議事協商要有三分之二以上成員出席才能進行。根據需要，經協商委員會同意，居住本轄區的居民、轄區單位、社會組織代表和雖非轄區居民但與議題相關的人員都可參加。四是開展具體議事協商，應提前三天將有關議題和相關資料通知協商委員會成員和相關人員。議事協商主持人應保證參會人員充分發表意見，不得隨意干涉。五是協商委員會成員應在議事協商前就有關議題征求居民意見，并在討論時反映居民意見。

5.議題的提出和確定。一是協商委員會成員利用各類載體（走訪入戶、集中聽取、社區QQ群、微信、電話、意見收集箱）收集社情民意，提出議題。議題必須是具體、明確、可操作的，一般應以書面形式提出。特殊情況下，居民口頭提出的議題，協商委員會成員應如實記錄議題內容、議題提出人、相關聯系方式等，并由議題提出人簽名。二是協商委員會將收到的議題按要求審定后提交村（社區）“兩委”審核，決定是否開展社區協商。經審核決定不予開展議事協商的，應通知議題提出人并說明理由。三是協商委員會提出議事協商的議題，應符合現行法律法規，屬于村（居）民自治范圍。

6.議事協商結果。議事協商結果僅提供參考，相關主體可執行，也可不執行，但是涉及到需要村民委員會執行的，必須執行到位。B11

從以上描述及實地調查發現天長市協商議事有以下特點：一是議題的選擇主要由村支兩委篩選，主要是涉及部分村民、村莊局部的一些事務，并非全村的事務。二是參與主體相對較少，主要是村莊干部、村莊精英以及與自治事務相關的主體。三是協商還是采用民主方式，相關各方相互討論、協商解決問題。四是協商結果不具有法律性，相關主體可接受，也可不接受。與蕉嶺縣的協商議事相比，天長市的協商議事是以解決問題為主的協商議事規則，并不涉及所有的村民自治事務。

（三）成都市村民議事會規則

為了推動村民議事會規范運行，成都市根據《關于進一步加強農村基層基礎工作的意見》和《關于構建新型村級治理機制的指導意見》的文件精神，制定村民議事會議事規則。B12

1.議事主體。村民議事會成員由選舉產生，人員不少于21人，村干部不得超過50%。每個小組至少有2名村民議事會成員。

2.議事原則。村民議事會議事決策應堅持依法依規、民主討論、公開表決和少數服從多數原則。

3.議事會的職責。村民議事會，是指受村民會議委托，在其授權范圍內行使村級自治事務決策權、監督權、議事權，討論決定村級日常事務、監督村民委員會工作的常設議事決策機構。村民議事會對村民會議負責并報告工作，接受村民會議監督。村民議事會在授權范圍內可以撤銷和變更村民委員會不適當的行為。

4.會議召集和組織。村民議事會會議每季度至少召開一次。村黨組織書記認為需要時，可以召開村民議事會會議。村民議事會會議由村黨組織書記負責召集并主持。村民議事會須有五分之四以上的成員到會方能召開。村民議事會召開會議時，村黨組織成員和村民委員會成員可列席。經村民議事會同意，本村村民、村集體經濟組織或其他組織主要負責人、議題相關人可以列席，但不享有表決權。村民議事會召開會議時，會議召集人應當保證議事會成員充分發表意見，不得隨意干涉。村民議事會召開會議時，應提前三天將會議議題通知村民議事會成員，并予公告。

5.議題的提出和審查。村黨組織、村民委員會或其他村級組織，村民議事會成員、10名以上年滿18周歲以上的村民聯名，可以向村民議事會或村民小組議事會提出議題。議題必須是具體的、明確的、可操作的行動建議，一般應以書面形式提出。特殊情況下，村民議事會成員或村民以口頭方式提出議題的，村黨組織應如實記錄議題內容、議題提出人，并由議題提出人簽名（捺印）。提交村民議事會的議題，由村黨組織負責受理并審查。村黨組織受理議題后，應對議題進行審查，決定是否提交村民議事會。議題經審查不同意提交村民議事會的，應通知議題提出人，并說明理由。提交村民議事會的議題應當符合現行法律法規和政策的規定、屬于村民自治范圍。

6.議事程序。清點并報告到會人數。村民委員會報告村民議事會議決事項的執行情況。村黨組織通報議題的提出和審查情況。村黨組織通報提交本次會議審議的議題內容和議題提出人。議題提出人對議題進行說明，議題聯名人發言，議事會成員就議題依次發言，議事會成員就議題進行辯論。對議題逐項進行表決。

7.議事規則。村民議事會成員發言應當表明贊成或反對，并說明理由。不得有侮辱、人身攻擊的言行，不得發表與議題無關的言論。對意見分歧較大的議題，會議召集人應當提議擱置議題，經實到會半數以上人員同意，交由下次會議審議表決。村民議事會表決實行一人一票制，原則上應采用無記名投票方式進行。表決結果由會議召集人當場公布。表決議題由村民議事會全體成員三分之二以上人數通過。表決時，任何人不得強迫他人贊成或不贊成某項議題。事務表決前，可以提出將議題提交村民會議、村民代表會議的動議。經實到會人員過半數同意，議題應提交村民會議或村民代表會議討論決定。做好會議記錄，包括會議議題、雙方觀點、表決結果等，經到會人員簽字確認后歸檔。村民議事會通過的決定，應向村民公布。

8.決定的執行和監督。村民議事會通過的決定，由村民委員會負責組織實施。村民議事會負責對決定執行情況進行監督。對違背決定內容或執行不力的，村黨組織書記召集人應召集村民議事會專題討論，提出整改意見;對造成重大損失的，向村民（代表）會議提出處理意見。村民議事會成員認為必要時，可列席村民委員會相關會議。對村民委員會未經村民會議、村民代表會議或村民議事會討論通過實施屬于村民自治范圍內的事項，村民議事會有權審查并否決。村民議事會應采取設立意見箱、隨機勘察、調查走訪、查閱資料等形式對決定執行情況進行監督，并定期向村民公布。B13

成都市村民議事會有如下特點：一是幾乎所有的村民自治事務，均可以納入議事范疇。二是議事會是村莊的權力機構，村委會為執行機構。三是議事過程和程序都有嚴格的、詳細的規定。四是村民議事成員的產生體現民主性、代表性。五是議事會成員議事具有規范性、程序性，從而具有合法性。五是議事結果具有法律性，村委會必須執行。按照村民議事會規則能夠真正實現人民當家做主，村民自治真正能夠有效實現。

（四）南海區各類議事規則

廣東省南海區因為經濟發達，村務管理和利益分配相當復雜。所以，建立了各種各樣的議事規則：一是南海區村（居）組織議事規則。二是南海區村（居）民委員會議事規則。三是南海區村（居）社區參理事會議事規則。四是南海區村（居）經聯社議事規則。五是南海區經聯社監事會議事規則。B14可以說，南海區已經建立了基層組織多個議事規則，黨組織、村（居）委員會、社會組織、經濟組織都成立議事會。B15

南海區各類議事規則有以下特點：一是政經分開，村莊政務、經濟事務分開議事，議事更加專業化。二是社會組織不僅成為參與主體，而且成為村民自治的重要主體，村民自治主體更加多元。三是議事會成員具有代表性。四是議事過程具有程序性和規范性。五是村民通過這些組織參與村莊事務，體現了人民當家做主。五是在各類議事會中體現了民主性、合法性。六是經聯社的議事規則具有“法律性”。

三、以規則為核心的村民自治

通過對上述四個地區議事規則的描述，我們可以對四個地區村民議事規則得出基本結論并進行深入討論和分析

（一）議事規則的自治邏輯

規則是指有關什么行動（或結果）是必須的、禁止的或者允許的，以及不遵守規則時會受到什么制裁的規定。B16雖然《村組法》規定了村民自治的基本原則，但僅有這些原則顯然無法實施自治，還需要制訂選舉規則、議事規則、表決規則、監督規則等。總體來看，自治議事有四大規則：一是議事會成員的產生規則;二是議題選擇的規則;三是議事規則;四是議事結果處理規則。

1.議事會成員的產生規則。主要包括四個方面：一是議事會成員數量規定，要選擇多少成員才使議事具有代表性。二是議事會成員選擇規定，成員資格如何確定，誰可以成為議事會成員，如何選擇議事會成員。三是議事會成員參與議事的規則，如不參與如何請假，參與應該如何行事。四是議事成員的權利和義務規則，即議事成員有什么樣的權利，需承擔哪些義務。

2.議題選擇的規則。主要包括四個方面：一是提出議題的規則，議題由村支兩委提出，還是議事會成員提出，或者是村民聯合提出。二是收集議題的規則，誰來收集議題，是議事會成員，還是村支兩委，或者是支委。三是遴選議題的規則，哪些議題可以進入議事程序，如何確定進入議事程序的標準。四是議題納入議事程序的規則，如何讓議題進入議事程序，如何公示，如何與議事會機構溝通納入議事程序。

3.議事規則。議事規則是村民自治的核心規則，主要包括七個方面：一是議事通知規則，召開議事會之前要通知議事會相關成員，與議題相關的其他主體，有時議事會還要公示議事議題。二是議事主持規則。議事會主持人的資格，主持人主持的基本原則，如中立的原則和倫理。三是議事陳述規則。提出議題的相關方陳述議題。四是議事討論規則。議事會員及列席會議的相關主體討論及討論的規則，如討論時間的規定，討論中不能出現攻擊和漫罵，不允許打斷別人的話語等。五是議事表決規則。討論結束后，要對議題進行表決，要規定表決的方式、方法，是舉手表決，還是投票表決等。六是議事記錄規則。整個議事流程和討論要進行記錄，每位參與者要對自己的發言確認并簽字，議事記錄要存檔。七是議事結果的公示。結果如何公示，在哪里公示，公示時間多長，如果遇到異議如何處理。

4.議事結果處理規則。主要包括四個方面的規則：一是議題結果的提交規則，如何提交，提交給哪個機構。二是議題結果進入處理程序，村委會或者相關主體落實相關議題，如修路、補橋等。三是議事會對議題結果處理的監督。議事會對執行主體的執行過程進行監督。四是議題執行機構向議事會報告處理結果。執行主體將落實情況向議事會報告。

由此可以看出，議事會的議事過程其實就是自治過程，自治過程又是由相關規則鏈條構成的。

（二）規則界定了自治權利

從四個地區的議事規則看，議事規則其實就是界定村民自治權利的過程，也是將國家賦予村民自治的權利給予落實的過程。議事規則主要界定了大多數村民的自治權利，具體如下：

1.參與的權利。沒有議事規則時，村支兩委可以忽略農民的需求進行管理和決策，但是有了議事規則，村支兩委必須按照規則處理村務。在議事規則中，參與權利主要體現在兩個方面：一是選舉的權利。議事會的成員由村民選舉產生。二是表達的權利。村民對于村務或者自己想解決的問題，可能通過多方表達形成議題，或者將自己的想法向議事會成員反映和表達。

2.知情的權利。因為在議事過程中有議題的公示、結果的公示，還有議題落實情況的公示，對每個環節進行公示保證了村務管理、村務決策的信息公開和村民的知情權利，而且村民也可以查閱議事會的議事檔案，咨詢議事會成員。這些規則讓整個村莊的決策、村務的管理處于公開、透明的狀態。

3.監督的權利。村民可以在任何一個公示環節提出自己的意見或者質疑。同時，村民也可以對議題的處理發表意見，還可以提出重新討論的要求，整個議事過程（決策、管理和監督過程）都處于村民的監督之下。因此，這些規則可以有效保障村民的監督權利。

4.議事成員及相關主體的自治權利。對于大部分村民而言，無法直接進入議事過程，只能通過參與、知情和監督實現自己的權利，或者通過議事會成員代表自己參與。但是，對于議事會成員及相關參與議事的主體而言，他們既是村民參與自治的代表、委托人，又是直接參與自治的參與人。因此，規則保障了直接參與議事村民的自治權利。

可見，議事規則、協商規則及各類參與規則保障村民能夠有效參與村民自治，使村民自治從虛變實，從理想變成現實。

（三）規則以民主自治為基本原則

規則的制定、運行都體現了民主精神，不僅規則制定過程是民主的，而且規則的運行過程更是民主的體現，它是民主自治的結果。每個地方的議事會的規則都明確表示，堅持村民自治的原則，堅持民主議事、民主決策的原則。除了將民主作為議事的最主要原則外，議事過程也處處彰顯了民主的理念和精神。

1.議事會成員與民主選舉。議事會成員要么由村民選舉產生，要么由村民代表選舉產生。議事成員選舉、候選人的推選及選舉資格等都按照《村組法》的要求來實施和規范。當然，在議事會成員的罷免方面沒有過多的規則。

2.議事與民主管理。議事會本身的產生可能是由村支兩委，也可能是在上級政府指導下產生的，但是議事會的產生規則、議事會的議事規則，則是由村民代表會議或議事會議民主討論決定的。而且，議事會還制定了很多與村民自治有關的自治事務處理規則。可見，議事會及其議事體現了村民的民主管理。

3.議事與民主決策。議事會除了制定規則，還會就公共事務進行決策，如對公共事物進行討論，然后進行表決。表決過程就是民主決策的過程。因此，議事會及其議事更是民主決策的體現。而且，這一規則的設計解決了《村組法》長期以來一直沒有解決的民主管理、民主決策問題。

4.議事與民主監督。議事會整個過程的選舉、公示、投訴、異議等都體現了議事會及其議事具有民主監督的功能。

（四）規則提供村民自治的渠道和機制

村民自治要有效實現，不能僅僅只有法律文本，也不能只有自治的條件，如利益相關、產權相連、規則適度，還需要配套的制度、渠道和機制才能讓法律落地，才能讓自治條件轉換成有效的自治。村民議事會及其議事規則其實是村民自治有效運行一個渠道和機制。

1.議事會本身就是一個自治平臺。

村民議事會是在《村組法》規定的自治平臺上發展起來的一個自治平臺。它不同于村民會議，也不同于村民代表會議，而是根據《村組法》基本原則建立的落實民主管理、民主決策的一個平臺，是為了彌補法定平臺不足而設置的一個參與平臺。如村民代表會議，雖然設置的很理想，但是其實施相當困難。如果一個村莊有5000人，按照10%的比例遴選村民代表，也會有500人，這么大規模的代表，既無法討論，也無法管理，更無法決策。因此，需要根據《村組法》建立適合的自治新平臺。各地推出的議事會、理事會、協商會等都是對村民自治平臺的創新和發展，其本身就是自治平臺。

2.議事規則保障了村民參與的渠道。

村民議事會平臺為村民參與村務管理和決策提供了參與平臺。一是提供了表達平臺，如議題收集就源于村民的表達和訴求。二是提供了參與平臺，如議事會成員的選擇就是投票決定的，議事會成員參與議事既是成員的參與，也是代表村民參與。三是提供了知情渠道。議事的每個環節都會有公示機制及其反饋機制，為村民提供了知情渠道，也提供了表達和參與渠道。

3.議事會的程序設定了參與機制。

議事會的各項規則是一個環環相扣的規則鏈條。上一個環節是下一個環節的前提和基礎，沒有上一個環節的完成，就不可能進入下一個環節。這種連環程序性規則就保障了村支兩委和議事會必須按照設定的程序規則議事，按照程序設定的規則進行民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督。每一個環節都取決于上一個環節，而下一個環節又受制于上一個環節。這種連環程序性規則的設計就是一種確保村民參與的機制，也是保障村民自治權利的有效手段。

通過上述四個方面的分析和考察，我們可以發現，村民議事會及其議事過程其實就是村民自治的過程，也是村民自治權利實現的過程，更是履行村民自治精神和理念的過程。這個過程以規則為核心，所以我們可以將這種以規則為核心的自治稱為“規則型自治”。

四、規則型自治的產生與有效實現

規則型自治為什么會產生？規則型自治的有效運行由哪些因素決定？規則型自治有哪些基本類型？根據前面的敘述和總結，我們可以進行深度考察和分析。

（一）規則型自治的產生及成效

為什么有些地方產生規則型自治，而很多地方都沒有產生規則型自治？從四個地區的案例及實踐調查來看，規則型自治產生主要有四個原因：

首先，經濟發達程度誘致規則型自治。從規則型自治的產生看，主要出現在廣東省的佛山市、東莞市等經濟發達地區以及成都市等經濟較發達地區的城郊地區。經濟較為發達，利益關系復雜，協調利益關系和分配關系極為困難。在這種情況下，要理順利益關系和分配關系，主要有兩個路徑：一是用權威進行分配，不允許有反對聲音，即使有反對聲音，也不理會。這種方式最普遍，如江蘇省、浙江省比較發達的地區及北方省市城郊發達地區，均是用權威手段進行行政性分配和調整利益關系，在這種情況下難以產生規則型自治。二是用規則進行分配，即先通過民主方式建立規則，然后用民主議事方式按照規則調整利益關系和分配關系。如果權威管用，且村民自愿服從、認同，采取權威方式的確能夠降低調整成本和分配成本，如果權威不管用，只能建立規則，以規則進行分配和調整。廣東省的佛山市、東莞市及成都市郊等經濟發達地區就選擇了后一種治理方式：即規則型自治。表1中的廣東省南海區在20年前就已經開始探索規則型自治，四川省成都市也在10年前就開始探索。

其次，公共事務和設施建設誘致規則型自治。經濟發展會產生規則型自治的內生需求，但是也可能不會產生，而且在一些經濟欠發達地區也開始嘗試和引進規則型自治，如廣東省的蕉嶺縣和三水區，安徽省天長市等經濟不太富裕的地區，也在試驗試點規則型自治。在這些地方并沒有太多的經濟利益關系，但是有一些公共事務和公共設施建設，如這些地方在實施新農村建設，有政府的公共投入。這些公共事務和公共建設可以采取兩種方式解決：一是行政方式直接安排，北方地區、江蘇省等很多地方均是采取這種方式。在這種建設方式下村民參與程度不高，建設的供給與需求匹配度不高，村民的配合或支持程度不高。二是按照民主議事的方式解決，如廣東省蕉嶺縣、三水區、云浮市，安徽省天長市等地就引進發達地區的規則型自治方式來處理公共事務和公共建設，即“民事民議，民事民治，民事民管”。我們在一些落后地區看到的規則型自治，大多采取這種方式誘導了規則型自治的發展。

再次，國家強制性改革創新的制度安排。國家制度的安排也會導致規則型自治的產生。如最近幾年農業部門推進的承包土地確權、三權分置、農村集體資產股份權能改革等，特別是后者明確規定，改革必須按照村民自治的原則實施，并且要求所有人都必須參與，如資格認定和股份認定都必須簽字。同時，還規定只有實施了上一輪參與程序，才能夠進入下一個程序。這種具有強制性的改革創新要求按照村民自治的方式推進，而且在程序設定上規定必須形成自治循環。這種制度改革創新也能夠帶來規則型自治，如湖北省的京山縣，既不是經濟發達地區，也不是公共事務、公共設施建設比較多的地區，而是在推行農村集體資產股份權能改革過程中，在部分富裕的村莊如城郊的城畈村形成了規則型自治。這種強制性制度改革在經濟欠發達的村莊，固然可以引進規則型自治，但是其規則型自治不可能真正持久運行。可見，強制性改革創新要與經濟發達程度結合，才可以將規則型自治長久地運轉下去。

最后，有情懷的地方官員推進社會治理。2006年以后國家提出了社會治理的政策，一些發達地區開始引進廣東省的佛山市、東莞市的規則型自治，一些欠發達地區為了推進地方治理，也會引入規則型自治，如湖北省秭歸縣能夠實施幸福村落、村落自治，建立了“兩長八員制度”等一系列規則型自治，就是當時縣委、縣政府及民政部門等一批有情懷的官員引進議事會制度并根據本地特點進行改造：即村落自治。再如，廣西壯族自治區河池市的“黨領民辦，屯自治”、廣東省清遠市的“自然村自治”等，都是一批有情懷的官員主動將發達地區的議事會制度、規則型自治制度進行引入，以此改善本地的社會治理。

雖然規則型自治的產生有四個原因，但是歸納起來主要有兩大因素：公共事務和經濟發達程度，將兩個變量建立一個二維象限圖，會形成四種典型的規則型自治（見圖1）：一是經濟發達-公共事務多的規則型自治（A點），這類自治成效最好。二是經濟發達-公共事務較少的規則型自治（B點），這類自治成效較好。三是經濟欠發達-公共事務較多的規則型自治（C點），其成效也比較好。四是經濟欠發達-公共事務不多的規則型自治（D點），規則型自治難以運行。

根據上述分析，可以得出如下結論：一是規則型自治的產生有經濟發展、公共事務、公共建設的內生需求，同時也有改進和完善基層治理而主動引進的規則型自治。經濟發展或者公共事務引致的自治，一旦建立，要想改變為行政權威型治理就相當困難，如佛山市順德區、廣東省南海區和東莞市等地。二是欠發達地區為完善基層治理引進的規則型自治，因為不是經濟社會發展內生需求，是外部引導建構，一旦外部引導力量消失，則會退回為行政權威型治理，如廣東省云浮市、廈門市海滄區等地均是如此。三是國家強制性改革創新要求建立的規則型自治，只有在經濟較為發達的地區建立規則型自治才會持久，欠發達地區難以持續或者變為形式化運行。

（二）規則型自治有效實現的決定因素

從上述四地的規則型自治及各地的實踐情況看，規則型自治要有效運行需要具備兩個基本條件，一是經濟較為發達，二是公共事務較多。有了這兩個條件就有產生規則型自治的可能，但是卻無法保障規則型自治的有效實現。要使規則型自治有效實現，取決于兩個因素：規則詳細程度和規則執行程度。

規則詳細程度與有效自治。規則型自治的發展就是對《村組法》規定自治的具體化，因此規則制定得越詳細，越有利于村民落實規則自治。如議事會成員選擇的規則、議題篩選的規則、主持人主持的規則、議事的基本程序等。規則詳細就能夠明確執行或者監督執行。規則詳細程度只是為規則型自治有效運行提供了可能，但是不能保證其能夠實現有效運行。

規則執行程度與有效自治。規則型自治要有效運行，還依賴于規則的執行程度。規則如果不執行，等同于沒有規則。中西部很多地區的村民自治形式化，就在于沒有認真執行《村組法》。有些欠發達地區引進了規則型自治，但是一旦引進規則的領導調走，詳細的規則也就形式化了。可見，只有詳細的規則還不行，還需要有效執行，而有效執行只有在經濟發達條件下才有可能持續。規則執行程度可以分為完全執行、部分執行和完全不執行。完全執行則能夠使詳細的規則有效執行，也能夠使較簡單的制度有效運行。

規則詳細程度、規則執行程度與有效自治。規則型自治有效實現取決于規則詳細程度和規則執行程度，可以將兩個變量建構成一個二維象限圖（見圖2），在此可以形成四個經典的規則型自治有效實現的類型：一是有效運行（A點），在規則詳細、規則有效執行的情況下，規則型自治會有效運行。二是簡單有效（C點），規則不太詳細，但是規則執行很有效，在這種情況下會形成一種簡單有效運行的自治。三是形式主義自治（B點），規則很詳細，但是規則執行不嚴格，這種情況下就只能是形式主義的自治，即詳細的規則基本無法運行，導致規則型自治無效運行。四是無效運行（D點），規則不詳細，執行也無效，不管有沒有規則，都是無效運行。

（三）規則型自治的價值和前景

規則型自治是經濟社會發展的結果，是人們對治理村莊的一種內在要求。規則型自治是對價值型自治、條件型自治的一種發展和超越。雖然規則型自治只在少數經濟發達的地區，或者公共事務比較多的地區實踐，但是它已經產生了自己的價值：它促進了村民自治的升級，即從1.0版本的村民自治提高到2.0版本的村民自治。規則型自治能夠為村民提供參與渠道和機會，保障了村民自治的權利，更重要的是為村莊事務的治理提供了規范性和合法性。

從本文的四個案例看，規則型自治起初只是出現在經濟比較發達的地區，后來推廣到公共事務比較多的地區，再后來為欠發達地區引進以促進社會治理，現在越來越多的地區開始實施規則型自治，如安徽省天長市的協商治理等。規則型自治由于內生所具有的治理價值、合法性價值、認同性價值、規范性價值，隨著經濟社會的發展及治理的需要，將會被越來越多的村莊采用，而且對于經濟發達、公共事務多的村莊一旦使用規則型自治，就不可逆轉。可以預見，隨著經濟社會的發展，隨著規則型自治的推廣，中國農村村民自治將在整體上從1.0版本上升到2.0版本。

①徐勇：《民主與治理：村民自治偉大創造與深化探索》，《當代世界與社會主義》2018年第4期。

②胡永佳：《村民自治、農村民主與中國政治發展》，《政治學研究》2000年第2期;王振耀：《中國的村民自治與民主化發展道路》，《戰略與管理》2000年第2期;景躍進：《村民自治與中國特色的民主政治之路》，《天津社會科學》2002年第1期。

③王振耀、湯晉蘇：《中國農村村民委員會換屆選舉制度》，北京：中國社會科學出版社，1994年;史衛民：《中國基層民主選舉的發展（英文）》，《中國社會科學（英文版）》2004年第1期。

④浦興祖：《直選鄉長是擴大農村基層民主的一次探索——關于四川步云鄉個案的思考（上）》，《云南行政學院學報》2001年第6期;于建嶸：《鄉鎮自治：根據和路徑》，《戰略與管理》2002年第6期。

⑤董江愛：《中國農村村民自治的困境及出路》，《生產力研究》2004年第8期;馮仁：《村民自治走進了死胡同》，《理論與改革》2011年第1期。

⑥徐勇、周青年：《“組為基礎，三級聯動”：村民自治運行的長效機制》，《河北學刊》2011年第5期。

⑦鄧大才：《村民自治有效實現的條件研究——從村民自治的社會基礎視角來考察》，《政治學研究》2014年第6期。

⑧白雪嬌：《規模適度：居民自治有效實現形式的組織基礎》，《東南學術》2014年第5期。

⑨胡平江：《地域相近：村民自治有效實現形式的空間基礎》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2014年第4期。

⑩摘選自蕉嶺縣制定的《協商議事會議事制度》，本人作為改革合作方，參與制定了這一規則。

B11摘自天長市《農村社區協商委員會議事協商規則（范本）》。

B12成都市建立了村組兩級兩級議事會，為了節省篇幅，只將村民議事會的規則列出，村民小組與之大體相同，不予列出來。