有效花錢：預算績效管理的銅陵樣本

郭敏

“財政資金越來越不好要了，也越來越不好花了。”實施財政預算績效管理后，銅陵很多部門都有這樣的體會。

“錢不好要”是因為設立了“花錢必有效”的目標，“不好花”則是建立了“無效必問責”的制度。這“不好要”與“不好花”的背后，預算績效管理的激勵和約束作用逐漸顯現，推動著財政資金的聚力增效，提高了公共服務的供給質量，更讓政府的公信力和執行力不斷增強。

財政預算是調節社會經濟生活的重要手段，政府會不會“花錢”，很大程度上成為衡量政府治理水平的標尺。從2012年起，改革先鋒城市銅陵從民生工程入手，積極探路預算績效管理改革，以績效管理為主線，深化財政改革，并取得了明顯成效。

銅陵的探索腳步正契合國家財政體制改革的思路，2018年，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》正式實施，全面實施預算績效管理被定義為優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。

近日，因預算績效管理工作的推進卓有成效，銅陵獲得2018年國務院落實有關重大政策措施真抓實干督查獎勵。那么，銅陵如何實施預算績效管理？又釋放出哪些突出的改革效應？

觸動改革開關

“只考慮把錢花出去，至于產生怎樣的效果并不在意;不知道怎么花錢，讓寶貴的財政資金躺在賬上睡大覺，這都是缺乏績效理念，導致資金使用不當、效率低下的表現。” 銅陵市財政局局長黃寶林一語道出實施預算績效管理的必要性。

當前，我國經濟已由高速增長階段轉為高質量發展階段，經濟增速放緩、財政赤字壓力增大，與此同時，卻面臨著日益龐大的財政預算規模和民眾不斷提高的對公共服務的質量需求，迫切需要強化預算管理、提升資金的優化配置。

作為資源枯竭型城市，銅陵財政收支形勢更加復雜：供給側結構性改革、生態環境整治、減稅降費等措施不斷推進;改善民生、城鄉一體化協調發展等剛性支出只增不減。

一邊是新形勢下嚴峻的經濟環境，另一邊卻是有限的資金卻得不到有效利用。對此頑癥，預算績效管理成為一劑“良方”。然而，由于機構主體職責不明確，參與主體積極性不高，績效指標不完善等問題制約，預算績效管理推進難度大、進程慢。

鼓點急促、號角聲催，懷揣預算績效管理改革的強烈決心，銅陵從民生工程開始破冰行動。民生工程出發點在于為民謀利，但有的項目存在不符合地方實際、后期維護保養不當等問題，不僅制約作用的發揮，更導致大量預算資金投入缺乏效益。

劍指痛點，2012年起，銅陵在全省率先對4項民生工程引入績效評價。在項目實施之前多渠道征集民意;在項目實施過程中邀請人大代表、政協委員、群眾代表共同監督，發現問題及時整改;項目結束之后，委托中介機構進行評價并及時反饋。

源頭問需、過程問計，結果問效，一系列措施讓民生工程成為真正的民心工程，取得良好的效果。據此經驗，銅陵預算績效管理由點及面，從項目向部門擴展，從一般公共預算支出向政府性基金預算、國有資金經營預算拓展。2019年銅陵市本級預算公開評審工作，涉及29個部門整體支出預算公開評審和8個部門16個項目的支出政策（項目）評審，朝三年“全覆蓋”的目標又邁進一步。

為推動預算績效管理有力有序有效地展開，銅陵構建起“1+5+N”的制度體系，以基本制度為統領，對預算績效管理的原則、范圍、方法、機制等做出制度性安排。建立部門預算、涉企資金、民生工程、扶貧資金和政府投資5個專項制度，配合出臺績效目標管理、績效評價、結構運用等20多項配套政策。

筑牢制度保障的同時，銅陵創新工作機制，把預算績效管理工作作為“一把手”工程，堅持高位推動，市政府成立績效管理工作領導小組，對預算績效管理重點工作，自上而下分解任務、明確責任，引領全市上下同頻共振，變財政部門單打獨斗為各部門協同作戰，充分發揮部門在基礎工作方面的作用。

制度保障，上下聯動，左右協同，織就銅陵預算績效管理的治理網絡，并加速向全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系邁進。

“績效”如何發力

“錢花在哪兒？”這是預算績效管理需要答好的第一道題。

20分鐘之內，部門“一把手”要清晰完整地陳述“錢要花在哪”，并接受現場多位專家的質詢和評審。這顯然不是一件易事，但是對銅陵各部門負責人來說，已經駕輕就熟。

“一開始，還真捏一把汗。”一位部門負責人告訴《決策》，“通過詳細介紹項目的決策依據、績效目標、考核指標、費用標準，執行措施，接受專家指導，提高了部門工作的管理效率，我們工作也更具動力。”

“一把手”親自陳訴，既是銅陵預算績效管理中的著力點，也是預算績效管理全鏈條上的源頭所在。為了從源頭防控財政資源配置的低效、無效，銅陵秉持“公開為常態，不公開為例外”的“陽光財政”原則，除涉密項目外，所有新增及超過100萬元的項目全部納入預算公開評審。

在公開評審會上，部門一把手對項目進行陳述，并接受財政初審、第三方專家質詢、人大審查監督關口前移的“三方會審”，形成的績效評價結果作為資金流向安排的重要依據。

為確保績效評價結果的公正性和權威性，銅陵在結合地區實際的基礎上積極探索，制定了科學的衡量指標，并不斷提升評審質量。

在指標制定上，銅陵堅持定性與定量、共性與個性結合，設置了“投入、過程、產出、效果”4個共性指標，從節約成本、項目管理、產出效果、社會效應等多環節多角度進行評審。細化建立了包括產值、稅收、就業、競爭力45個具體指標評價。主管部門自我評價、財政重點評價和第三方評價均使用同一套指標體系。

在組織評審上，由市人大牽頭組織，堅持“開門辦評審”，評審結果向社會公開。加大行業專家尤其是市外專家比重，外地專家占三分之二，且評審專家必須取得注冊類資質，獲得高級以上職稱，同時，將獨立評審作為評審質量管控的主要抓手。

明確了“錢花在哪”，還要加強對“錢怎么花”的監督力度，及時防止“亂花”“錯花”“不花”等問題。銅陵建立涉企信息比對系統和國庫資金動態監控體系，通過動態監控，及時調整預算執行過程中的偏差，避免出現資金閑置沉淀和損失浪費，堵塞管理漏洞，確保財政資金使用安全高效。

“現在，人大跟財政預算聯網，對銅陵市87個一級預算單位的項目花費進程和狀況一目了然，一旦發現偏差，立即組織調研和糾正，確保項目健康運行。”銅陵市人大常委會預算工作委員會副主任徐繼祥告訴《決策》。

錢花出去要看到效果，銅陵加大問責力度。項目結束后，通過第三方進行績效公開評價，根據考核評價結果進行動態調整，對績效評價效果好的項目優先安排，加大投入力度，評價一般的提出完善意見，評價效果差的項目則壓減支出甚至不予安排。

同時，建立沉淀資金清理回收機制，促進資金合理配置，并健全預警約束機制，對違規騙取涉企財政資金的企業和個人發現弄虛作假，三年內取消申報資格，追回違規套取財政資金。

值得一提的是，在銅陵績效評審過程中，充分發揚民主化科學化，如果項目被“PASS”，主管部門有一次“申訴”的機會，通過復審決定最后的結果。

釋放多重效應

預算績效管理的實施激活了財政資金的一池春水，釋放出多重效應，其中最突出的效應是財政資金實現了優化整合。

數字是最好的注腳。2019年，銅陵部門支出預算申報資金需求10.73億元，增長63.8%;涉及項目798個，資金5.63億元，其中經常性專項565個，項目支出233個。經過公開評審，評審金額8.47億元，核減金額2.26億元，核減率達21%。

然而，核減金額并不是預算績效改革的目的，預算績效管理遵循 “不唯減、不唯增、只唯實”的原則，旨在提高資金安排的科學性、合理性，在預算績效管理的實踐中，“不減反增”的案例也不在少數，更重要的是通過綜合論證，確保了財政資金該足額保障的一分不少，一般性支出厲行節約，重復申報的優化整合，有效防止單位之間經費苦樂不均，有限的資金在公平公正的基礎上最大程度地實現聚力增效，讓每一分錢都花在刀刃上。

如果說，數字的增減是財政資金聚力增效的直觀反映，那么，在這背后更深層次的效應在于政府管理能力的極大提升。

以往，部門編制預算往往帶有爭取資金的需求，導致預算編制與執行脫節，編制方法不科學，甚至還存在一定的隨意性。預算績效管理改革后，預算評審倒逼部門加強財務管理、改進編制方式，在項目謀劃時更加深入細致。同時，專家評審這堂高效的“預算編制課”，也令部門意識到預算編制和執行中存在的不足，有的放矢加以改進。

對財政部門來說，績效管理也使得財政部門擺脫“討價還價”的尷尬，更加客觀地進行判斷和審核。此外，由于初審直接體現財政部門的水平，也促使財政不斷提升專業技能，“打鐵先令自身硬”。

與此同時，績效自評和外部評價相結合的多層次績效評價體系，全方位、多維度反映財政資金使用績效和政策實施效果，促進提高財政資源配置效率和使用效益，使預算安排更好地貫徹落實重大方針政策和決策部署。

而更深遠的意義在于，從最初的被動接受到逐漸認可并主動作為，績效理念已經深入人心，深度融入預算編制、執行、結果的各個環節，由壓力化為動力，促使部門之間由“爭資金”轉變為“管理項目，優化政策”，從“要我有績效” 轉變為“我要有績效”，共同發力構建預算績效管理新體系。

行百里者半九十，新時代背景下，建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系仍然任重而道遠，但是銅陵始終堅持探索的步伐，讓財政資金發揮更大的效益，為銅陵實現高質量發展保駕護航。