社區(qū)配套教育設(shè)施規(guī)劃管理問題淺析
——以廣州白云區(qū)為例

文/劉峻 廣州市白云區(qū)規(guī)劃編研信息管理中心 廣東廣州 510405

1、研究目的

2019年初,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》，聚焦小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃、建設(shè)、移交、辦園等環(huán)節(jié)存在的突出問題開展治理。白云區(qū)位于廣州市城區(qū)北部，總面積795.79平方千米，2017年末全區(qū)常住人口257.24萬人，行政管轄有18個街道、4個鎮(zhèn)，是廣州市中心城區(qū)中面積最大、常住人口最多的一個區(qū)。為配合教育部門開展相關(guān)治理工作，結(jié)合白云區(qū)正在開展的社區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀調(diào)研工作，在摸清全區(qū)教育設(shè)施“家底”的基礎(chǔ)上,分析社區(qū)配套教育設(shè)施規(guī)劃管理工作中存在的問題，為教育設(shè)施規(guī)劃建設(shè)提出合理化建議。

2、研究方法

調(diào)研工作包括基礎(chǔ)資料整理、調(diào)查底板制作、現(xiàn)場調(diào)查，制作調(diào)查成果圖冊等四個環(huán)節(jié)。從白云區(qū)近30年間居住地塊配套公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃審批臺賬入手，在技術(shù)部門完成基礎(chǔ)資料整理、調(diào)查底板制作的基礎(chǔ)上，約150位居委、村委工作人員協(xié)助參與現(xiàn)場調(diào)查（包括拍攝現(xiàn)場照片、填寫調(diào)查底板），現(xiàn)場調(diào)查成果經(jīng)街道匯總后提交給技術(shù)部門，技術(shù)部門經(jīng)分析、整理后完成成果圖冊的制作。為使調(diào)研成果客觀、真實地反映社區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀，規(guī)劃和自然資源部門將調(diào)研初步成果圖冊征求教育、住建等部門和鎮(zhèn)街意見。從反饋情況來看，部分現(xiàn)狀設(shè)施有遺漏，技術(shù)部門及時查詢城建檔案資料予以補充、并對成果圖冊予以完善。

3、社區(qū)配套教育設(shè)施的分類

不同時期社區(qū)配套教育設(shè)施的內(nèi)涵不盡相同。根據(jù)《廣州市居住小區(qū)配套設(shè)施建設(shè)的暫行規(guī)定》（穗府[1988]13號），居住小區(qū)級教育設(shè)施包含中學(xué)、小學(xué)、幼兒園、托兒所等4項。2002年12月起施行的《廣州市城市規(guī)劃管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則-修建性詳細(xì)規(guī)劃篇》所附《廣州市居住小區(qū)公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》中，居住小區(qū)級教育設(shè)施包含九年一貫制學(xué)校、小學(xué)、幼兒園等3項，較前取消了“托兒”所，將其歸入社區(qū)服務(wù)及行政管理設(shè)施中，并以“九年一貫制學(xué)校”替代了之前的“中學(xué)”。根據(jù)2016年1月施行的《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定》（2015年廣州市政府令第133號）所附的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，從人口規(guī)模進(jìn)度，之前的居住小區(qū)級對應(yīng)于現(xiàn)行的街道級、居委級之間，教育設(shè)施包含高中、初中、完全中學(xué)、九年一貫制學(xué)校、小學(xué)、幼兒園等6項，比上一版設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)增加了高中、初中、完全中學(xué)，其中九年一貫制學(xué)校為宜設(shè)置項目，新建地區(qū)可考慮小學(xué)、初中合并設(shè)置，有利于場室的資源共享，有利于中小學(xué)的銜接，有利于義務(wù)教育的均衡發(fā)展[1]；托兒所仍不在教育設(shè)施之列，被歸入福利設(shè)施。

按現(xiàn)行的公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，本次研究僅限于白云區(qū)居住地塊配套公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃審批臺賬中出現(xiàn)的中學(xué)、小學(xué)、幼兒園等3項設(shè)施，托兒所不在本次研究之列[2]。

4、白云區(qū)社區(qū)配套教育設(shè)施規(guī)劃建設(shè)總體情況

白云區(qū)社區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施有1378處，配套教育設(shè)施占公共服務(wù)設(shè)施總數(shù)的12%。就教育設(shè)施的數(shù)量而言，各鎮(zhèn)街差異明顯（見圖1），數(shù)量相對多的是永平街、金沙街，石門街、嘉禾街的數(shù)量為零。上述情況的出現(xiàn)與各鎮(zhèn)街成立的時間先后、轄區(qū)內(nèi)居住用地規(guī)模不同等因素有關(guān)。據(jù)不完全統(tǒng)計，1989年以來全區(qū)居住地塊（含商品房、政府保障房）153個，規(guī)劃配置教育設(shè)施的占62%，38%未配置教育設(shè)施。值得一提的是，金沙街18個居住地塊中僅有4個地塊配建教育設(shè)施外，其余教育設(shè)施均由政府統(tǒng)一建設(shè)，含7所幼兒園、5所小學(xué)和4所中學(xué)，這種統(tǒng)建模式確保教育設(shè)施與住宅同步建設(shè)，保質(zhì)保量，金沙街走在白云區(qū)前列（見圖2）。

5、社區(qū)配套教育設(shè)施規(guī)劃建設(shè)存在問題

5.1 教育設(shè)施缺口大，制約基礎(chǔ)教育發(fā)展

圖2 白云區(qū)金沙街教育設(shè)施分布圖

白云區(qū)原隸屬于廣州市郊區(qū)，由農(nóng)村型社區(qū)轉(zhuǎn)型而來，教育基礎(chǔ)設(shè)施歷來較薄弱。截止2018年，白云區(qū)共開辦幼兒園323所、小學(xué)190所、初中68所、高中14所，其中社區(qū)配套幼兒園僅占全區(qū)幼兒園總數(shù)的19%。全區(qū)153個居住地塊中，規(guī)劃配置幼兒園的占54%，規(guī)劃配置小學(xué)的占29%,規(guī)劃配置中學(xué)的僅占8%[3]。近年來，白云區(qū)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭強勁，相比之下教育設(shè)施缺口愈加明顯，一定程度地制約白云區(qū)基礎(chǔ)教育發(fā)展，建設(shè)教育強區(qū)之路任重而道遠(yuǎn)。

5.2 規(guī)劃配置標(biāo)準(zhǔn)低、導(dǎo)致“麻雀學(xué)校”的出現(xiàn)

全區(qū)社區(qū)配套幼兒園95個中有13個為非獨立用地，占總數(shù)的14%。小區(qū)配套幼兒園設(shè)于住宅樓的底層，沒有獨立的用地，活動游戲場地缺失，幼兒室外活動受限，開放式園區(qū)使得幼兒安全得不到保障，功能混雜增加管理難度。早期居住地塊，無論地塊規(guī)模大小，均按千人指標(biāo)配置教育設(shè)施，面積較小地塊配置小學(xué)的用地面積、建筑面積較小，設(shè)施小而全、遍地開花、各自為政，導(dǎo)致“麻雀學(xué)校”的出現(xiàn)，與現(xiàn)階段區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、教育集團式發(fā)展理念格格不入，同時也增加了教育部門管理的難度。

5.3 設(shè)計質(zhì)量欠佳，與住宅的精品化形成巨大反差

教育設(shè)施規(guī)劃布局不合理，為后續(xù)建設(shè)埋下隱患。不少居住小區(qū)存在著教育設(shè)施規(guī)劃布局不合理的問題。開發(fā)商長期以來，規(guī)劃部門在審定居住地塊修建性詳細(xì)規(guī)劃時，往往只關(guān)注教育設(shè)施規(guī)模是否符合規(guī)劃條件要求，卻忽視教育設(shè)施的選址、布局是否合理可行，有的甚至將配套小學(xué)、幼兒園置于住宅環(huán)抱之中，影響住宅的私密性，屢遭業(yè)主反對而至今未建。

建筑設(shè)計不符合規(guī)范要求，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少中小學(xué)建設(shè)規(guī)模縮水，教室面積、平面尺寸不符合規(guī)范要求，首排課桌與講臺之間的走道被擠占，局促的室內(nèi)空間不利于學(xué)生視力保健，學(xué)生密度大帶來衛(wèi)生防疫方面的問題，一定程度地?fù)p害師生的身心健康。究其原因，開發(fā)商受利益驅(qū)動“重住宅、輕配套”，忽視配套設(shè)施的規(guī)劃布局，設(shè)計人員受開發(fā)商意愿所左右、不按規(guī)范要求設(shè)計，建設(shè)前期專業(yè)主管部門或接收單位參與、重視程度不足，忽視對方案的審查，審批階段如方案指標(biāo)符合規(guī)劃的話，規(guī)劃部門在對建設(shè)方案的干預(yù)作用十分有限。

5.4 部分教育設(shè)施未通過驗收即投入使用

政府投資的教育設(shè)施未按規(guī)劃審批要求進(jìn)行建設(shè)、擅自加建的情況時有發(fā)生，導(dǎo)致無法通過規(guī)劃驗收，部分存在未通過規(guī)劃驗收即投入使用的情形。《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第三十八條規(guī)定，未取得規(guī)劃驗收合格證的房屋不得交付使用。至于未驗收即投入使用是否要追究建設(shè)主體的法律責(zé)任、如何追究等一系列問題，現(xiàn)階段法律法規(guī)尚未有定論。

5.5 已建成小區(qū)配套教育設(shè)施仍未建設(shè)

據(jù)不完全統(tǒng)計，白云區(qū)有12個已建成或基本建成的小區(qū)配套教育設(shè)施至今未建設(shè)，占全區(qū)的8%。究其原因，有的是教育設(shè)施用地手續(xù)未完善，有的是政府監(jiān)管不力，有的是教育設(shè)施規(guī)劃布局不合理等等。白云區(qū)某大型居住區(qū)規(guī)劃的1處配套小學(xué)、幼兒園，位于居住組團中央，規(guī)劃布局不合理為后續(xù)建設(shè)埋下隱患。因當(dāng)時的法律、法規(guī)對配套設(shè)施建設(shè)的管控乏力，給了開發(fā)商可乘之機，結(jié)果開發(fā)商將住宅全部建好并售出，大批業(yè)主入住后強烈反對在該處建設(shè)配套小學(xué)、幼兒園，導(dǎo)致這1處配套小學(xué)、幼兒園時至今日仍無法建設(shè)（見圖3）。隨著《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃程序規(guī)定》的施行，對獨立用地的公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)時序進(jìn)行嚴(yán)格管控，將獨立用地的公共服務(wù)設(shè)施先行建設(shè)、通過規(guī)劃驗收，作為商品房預(yù)售的前置條件，可以確保配套公共服務(wù)設(shè)施與住宅同步建設(shè)、投入使用，將涉及配套公共服務(wù)設(shè)施的信訪維穩(wěn)事項的數(shù)量減少到最低限度。

圖3 白云區(qū)某大型金沙街教育設(shè)施分布圖

5.6 移交管理問題突出

2013年以來全區(qū)規(guī)劃建設(shè)居住配套幼兒園20所，已開辦10所，僅占建設(shè)總數(shù)的50%，其中配套教育設(shè)施移交管理問題較為突出。一是移交管理缺乏政策引導(dǎo)。1988年2月起施行的《廣州市居住小區(qū)配套設(shè)施建設(shè)的暫行規(guī)定》，不涉及移交管理的內(nèi)容。2010年隨著《廣州市房地產(chǎn)開發(fā)項目配套公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)移交管理規(guī)定》的出臺，情況有所改善，但幼兒園等公益性公共服務(wù)設(shè)施未納入移交目錄，專業(yè)主管部門接收名不正言不順。二是關(guān)于配套公共服務(wù)設(shè)施是否無償移交，土地出讓合同或劃撥決定書未有相關(guān)約定，建設(shè)單位與專業(yè)主管部門認(rèn)識上存在一定的分歧，導(dǎo)致設(shè)施建成后不能如期移交。三是接收延遲。據(jù)市土地開發(fā)中心介紹，金沙街內(nèi)由政府統(tǒng)建的教育設(shè)施多達(dá)16處，由于現(xiàn)已開辦的教育設(shè)施已基本滿足轄區(qū)內(nèi)業(yè)主子女入讀需求，生源不足制約了新學(xué)校的開辦，導(dǎo)致在尚未明確學(xué)校開辦時間的情況下教育主管部門不愿意接收，建設(shè)主體后期維護成本較高。

6、關(guān)于社區(qū)配套教育設(shè)施規(guī)劃建設(shè)問題的建議

6.1 統(tǒng)籌規(guī)劃政府行為，建立社區(qū)配套教育設(shè)施建設(shè)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，工作領(lǐng)導(dǎo)小組參與包括規(guī)劃、實施、監(jiān)管、驗收、移交等整個流程，加強政府部門前期介入、中期監(jiān)管、終期驗收的責(zé)任[4]。

6.2 完善法律法規(guī)，出臺相關(guān)政策，規(guī)范配套公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、移交、管理。在土地出讓合同或劃撥決定書中增加配套公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)時序及其是否無償移交的內(nèi)容，保證配套設(shè)施與住宅同步建設(shè)，為后續(xù)移交管理提供依據(jù)。

6.3 社區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施從用地、規(guī)劃、報建、建設(shè)、竣工、移交到投入使用，歷時短則一年半載，長則兩、三年，投入使用后建設(shè)規(guī)模及標(biāo)準(zhǔn)難免有些落伍，公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與時俱進(jìn)，適當(dāng)縮短配置標(biāo)準(zhǔn)修訂周期，以適應(yīng)新形勢下群眾日益增長的各種需求。

6.4 符合劃撥用地條件的公益性配套公共服務(wù)設(shè)施，尤其是幼兒園，中小學(xué)等教育設(shè)施，建議由政府統(tǒng)一建設(shè)，對教育設(shè)施予以區(qū)域統(tǒng)籌考慮，利于教育事業(yè)的長遠(yuǎn)、規(guī)模發(fā)展。

6.5 加強社會輿論監(jiān)督，加大對無良開發(fā)商的懲戒力度，凈化房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)環(huán)境。完善開發(fā)建設(shè)企業(yè)誠信體系，將建設(shè)領(lǐng)域存在不良行為的企業(yè)列入黑名單，一定程度地限制其在開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域的行政許可。

6.6 從設(shè)計層面，加強行業(yè)自律，強化城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑設(shè)計師的責(zé)任意識和職業(yè)道德建設(shè)。從管理層面，規(guī)劃管理部門實行注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師準(zhǔn)入制度，整體提升規(guī)劃管理水平。

結(jié)語：

黨的十九大報告中指出，教育優(yōu)先，以“辦好人民滿意的教育”增強人民獲得感。這對政府部門的工作及管理水平提出了更高的要求，讓我們共同期待，通過完善法律法規(guī)政策、縮短公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)修訂周期、提升規(guī)劃設(shè)計、管理水平，規(guī)范審批抓大放小等多項舉措，推進(jìn)社區(qū)配套教育設(shè)施建設(shè)，夯實白云區(qū)教育長遠(yuǎn)、健康發(fā)展的基礎(chǔ)。