特朗普驅(qū)趕非法移民：狠話說盡事難辦

于海洋

5月20日，在美國得克薩斯州麥卡倫市，一名被拘的非法入境中美洲移民，戴著手銬腳鐐到地方法院參加聽證會。圖視覺中國

當(dāng)?shù)貢r間7月13日，美國移民和海關(guān)執(zhí)法局（ICE）確定在全國范圍內(nèi)展開對無證移民的搜捕。一天后，全美范圍內(nèi)，至少2000個符合驅(qū)逐出境條件的移民家庭遭逮捕。

針對這一事件，特朗普與反對者們又開始了新一輪的嘴仗。

也就是做到了形式上的平等

美國是一個真正的移民國家，這個國家對遷徙自由的理解，骨子里帶著當(dāng)初上帝選民趕赴山巔之城的引以為豪。因此，在美國反對移民，是很不政治正確的。但來自五湖四海的移民，語言、風(fēng)俗、信仰、訴求各不相同，到了一起便和諧相處，終究只能是夢想。

移民數(shù)量大速度快，既得利益者和新興力量的對立來得也比其他國家更激烈些，這又讓移民問題在美國有著很強(qiáng)的敏感性及矛盾性。移民正當(dāng)，什么人可以移民卻敏感，成為美國移民管理制度“娘胎里帶出來的問題”。

1924年，美國國會通過了《民族來源限額法》，確立了以移民國籍為基礎(chǔ)的限額制度，才使自由遷徙的時代告一段落，也正式宣告了非法移民問題的產(chǎn)生。在這部法案中，非限額移民入境沒有數(shù)量限制，只要符合“簽證制度”和“雙重檢驗(yàn)制度”即可入境，限額移民則有嚴(yán)格的數(shù)量限制。諷刺的是，今天被嚴(yán)格限制的墨西哥人、古巴人屬非限額移民，東南歐人卻是限額的。至于中國和日本移民，由于1882 年頒布的《排華法案》、1907 年與日本簽訂的《君子協(xié)定》限制，則基本被取消了移民權(quán)利。

這部法律本質(zhì)上是以盎格魯薩克遜裔為主的老移民對新移民提防情緒的大發(fā)作，不同族裔間的等級高低被清晰地展示出來。到了1965 年，美國也意識到，移民國度公然歧視特定移民實(shí)在說不過去，于是通過了《哈特塞勒法案》，完全取消了“民族來源”配額制度，規(guī)定實(shí)行全球統(tǒng)一的移民限額制度，每年東西半球國家移民總限各半，按先后順序入境。

如此一來，移民制度做到了形式上的平等，但是實(shí)際上每年移民數(shù)量卻沒法均等。美國不同產(chǎn)業(yè)對移民的需求并不一樣，南部的種植業(yè)、服務(wù)業(yè)和制造業(yè)對收入預(yù)期低的拉丁裔需求更高，大量進(jìn)入美國就業(yè)的人超過配額只能做非法移民。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求，讓限額制度變成一紙空文。

1986 年，美國國會通過了俗稱“胡蘿卜加大棒”的《1986移民改革與控制法》。該法案一方面特赦了300多萬非法移民，默認(rèn)了美國對非法移民的經(jīng)濟(jì)需要;一方面對非法移民管理進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，特別是嚴(yán)懲雇用非法移民雇主的條款，目的就是終結(jié)非法移民問題。

可以說，從制度設(shè)計(jì)上，這一法案基本上確立了美國當(dāng)代非法移民管理的基本框架。但是，該法案實(shí)際的推行并沒有預(yù)想中那么順利。拉丁裔選民的增加和美國經(jīng)濟(jì)的利好，使政治家們一方面不敢輕易嚴(yán)格執(zhí)法，打亂拉丁裔從家鄉(xiāng)拖家?guī)Э趤砻绹\生的行為;一方面也不愿對勞動力市場大加干預(yù)，以防止拖累經(jīng)濟(jì)。

直到2001年發(fā)生“9·11事件”后，這種該管不管的局面才被嚴(yán)格管理的思路取代。2006 年 10 月，美國通過了《2006安全圍墻法》，以國家安全為名再次對特定族群施加限制，一方面信仰伊斯蘭的中東移民被嚴(yán)格審查;另一方面美國開始大肆在美墨邊境修墻，建設(shè)安全設(shè)施，配備更多執(zhí)法人員。

主流族裔強(qiáng)制性地將自己對其他族群的刻板印象變成了國家的強(qiáng)制審查，很多美國人對國門關(guān)得緊些深感興奮，但與此同時，另一群人卻深感屈辱。美國政府還忽視了一個重要的問題：恐怖主義襲擊具有轟動效應(yīng)，但從來不是美國非法移民的最大危害所在。安全這根繩子，捆不住就是想謀一碗飯吃的移民們。小布什總統(tǒng)反恐戰(zhàn)爭的失敗，使他不得不討好少數(shù)族裔，最終非法移民的數(shù)量突破了千萬，移民問題開始與犯罪、失業(yè)等問題糾纏在一起。代表少數(shù)族裔的奧巴馬執(zhí)政，更是使非法移民迎來了再一次大赦的美好期望。這種期望，直到不諱言種族主義傾向的特朗普登臺，變成了深刻的失望。

照出美國社會病灶的鏡子

回顧美國非法移民管理制度的演進(jìn)，族群矛盾、種族歧視、政治考量、經(jīng)濟(jì)利益，大量敏感因素纏在一起，使原本看上去設(shè)計(jì)不錯的制度在現(xiàn)實(shí)中沒法正常運(yùn)行。到最后，抓捕非法移民這種正常的執(zhí)法行動，在號稱法治國家的美國，卻鬧得并不“法治”。造成困局的原因不在移民制度本身，而隱藏在移民管理制度背后的政治經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境，成了阻礙制度運(yùn)作的深層原因。

首先，政治干擾已經(jīng)成為美國移民管理的頑疾。黨派政治紛爭、中央地方矛盾長期以來糾葛不斷，嚴(yán)重干擾著ICE運(yùn)作的中立性，使ICE權(quán)威掃地，動輒得咎，無法正常履行職能。

在管理非法移民方面，共和黨給美國民眾留下的是一個嚴(yán)厲的印象，而特朗普這個非典型的共和黨人，希望用抓捕非法移民這種更具表演性的方法宣示強(qiáng)硬。

1986 年，共和黨人里根執(zhí)政時通過的《移民改革與控制法》，因?yàn)榘撇霉陀梅欠ㄒ泼竦墓椭鳌⒓訌?qiáng)邊境管制的內(nèi)容，一般被認(rèn)為是當(dāng)代美國管理非法移民趨于嚴(yán)厲的標(biāo)志。但也正是里根與同為共和黨人的時任參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖比爾·弗里斯特聯(lián)手在法案里加上了對非法移民實(shí)行“赦免”的政策，結(jié)果1982年以前入境的墨西哥和古巴難民共230萬人一下子獲得了合法身份。

這個赦免規(guī)模比任何曾經(jīng)的民主黨總統(tǒng)都更加大手筆。2002 年和2006 年，同樣號稱對非法移民零容忍的小布什總統(tǒng)，簽署了《加強(qiáng)邊境安全和簽證改革法案》和《2006 安全圍墻法》，要以國家安全為名在美墨邊境修墻、增加巡邏人員，驅(qū)趕非法移民。也正是這個“硬漢”小布什，在2000 年競選總統(tǒng)時宣稱，基于打擊古巴社會主義政權(quán)的目的，要給古巴難民以美國公民身份，結(jié)果拿到佛羅里達(dá)州 82% 的古巴裔選票。2004 年競選連任時，小布什又以“建議國會修改現(xiàn)行移民政策，鼓勵外籍勞工包括數(shù)百萬非法移民獲得合法身份”為口號，創(chuàng)紀(jì)錄地獲得了40% 拉美裔選民的支持。如此看來，就修墻而言，小布什才是始作俑者。

以嚴(yán)厲打擊非法移民著稱的共和黨尚且如此，一貫把少數(shù)民族族裔視為票倉的民主黨能怎么對待非法移民，就更可想而知了。在美國政黨傾軋的大背景下，一貫嚴(yán)厲的ICE面臨著選擇執(zhí)法問題和執(zhí)法延續(xù)性的問題，比如在南部各州或東海岸打擊亞裔非法移民，地方政府都不予以配合;在選舉前不突擊執(zhí)法受責(zé)難，在選舉后繼續(xù)嚴(yán)厲政策受非議等。牽線木偶般的工作節(jié)奏，使得反非法移民政策無法保持持續(xù)的高壓態(tài)勢，一陣風(fēng)才是美國移民整治的常態(tài)。

其次，嚴(yán)厲打擊非法移民在經(jīng)濟(jì)層面不可行。依照阿拉姆·格西亞在其《墨西哥裔美國人》中所考證的數(shù)據(jù)，今天被視為移民生死線的美墨邊境在1900 年以前每年的移民總數(shù)從未超過 500 人。原因無他，沒有需求而已。墨西哥人大規(guī)模移民美利堅(jiān)，實(shí)際上是美國完成第二次工業(yè)革命、農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、交通和牧業(yè)大發(fā)展的結(jié)果。產(chǎn)業(yè)發(fā)展催生了對廉價(jià)勞動力的需要，廉價(jià)勞動力的涌入又反哺了工業(yè)化的發(fā)展。

1919 年，墨西哥移民激增至 17.3 萬人，到了1942年至1952 年這十年間，美國邊防檢查站扣押的墨西哥非法移民就達(dá) 190 萬之眾，這還沒有包括未被抓到的非法移民。洶涌的非法移民大潮背后是渴望改變命運(yùn)的窮苦移民、渴望降低成本的農(nóng)場主工廠主、從中分利潤的邊檢機(jī)構(gòu)，還有睜一只眼閉一只眼的政客聯(lián)盟。這個利益同盟因?yàn)檎f出來不夠“政治正確”，所以一直低調(diào)沉默，但這不代表它真的比喧囂吵鬧的反移民群體軟弱。他們接受罰款、接受批評，但從不改正，最后的結(jié)果就是美國對非法移民的管理日益嚴(yán)苛，但非法移民數(shù)量不減反增，從2007 年的1180 萬人，到2019年初達(dá)到1200萬人左右的規(guī)模。

特朗普在這個過程中起到的作用是消極的，但他不過是整個社會撕裂過程中各派都越來越激進(jìn)、越來越喜歡發(fā)出噪音的縮影而已。

需要注意的是，美國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化以及由此帶來某些產(chǎn)業(yè)的脆弱性，加劇了支持非法移民利益聯(lián)盟的團(tuán)結(jié)。非法移民數(shù)量巨大，但他們沒有出現(xiàn)在可以代表美利堅(jiān)繁華形象的華爾街、硅谷和好萊塢。大量吸納非法移民的農(nóng)業(yè)、種植園和護(hù)理等產(chǎn)業(yè)，則經(jīng)歷了長期的衰退。

以農(nóng)業(yè)為例，即便在2014年美國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁復(fù)蘇后，農(nóng)業(yè)發(fā)展仍然底氣不足。2019年一季度，美國已經(jīng)有628個農(nóng)場宣布破產(chǎn)。負(fù)債程度高，收益率低，囊中羞澀的農(nóng)場能夠維持微薄的利潤，主要靠雇傭每小時工資不足8美元的非法移民。在收成好的時候，這個群體可以勉強(qiáng)支付2007年“雇工身份核查計(jì)劃”（ E-Verify）中 “雇主罰則”要求的罰款，一旦收成不理想，則難免要公開抱怨了。

美國窘迫的城市中產(chǎn)階級也面臨類似問題，這個群體其實(shí)不支持移民大量涌入，但他們的家政服務(wù)、購買的加工食品等日常消費(fèi)高度依賴非法移民。自上世紀(jì)70年代以后，實(shí)際收入沒漲、眼睜睜被居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）跑贏的中產(chǎn)階級，正在艱難維持自己的體面生活，他們同樣接受不了驅(qū)逐非法移民后上漲的日常生活費(fèi)用。美國經(jīng)濟(jì)的增長是不均衡、不普惠的，這使美國社會修正勞動力結(jié)構(gòu)的能力極為脆弱，而打擊1200萬非法移民，就是這種勞動力結(jié)構(gòu)的激進(jìn)修正。

最后，社會氛圍的變化可能會刺激嚴(yán)打措施升級，但產(chǎn)生不出好的打擊效果。

非法移民問題對美國來說是一個世紀(jì)性問題，并沒有什么可以一劑見效的靈丹妙藥。美國人不會不知道這個道理，因此千禧年到來之前，美國社會總體而言對非法移民的態(tài)度比較寬容，沒有鬧出太大的亂子。

進(jìn)入新世紀(jì)尤其是從茶黨運(yùn)動興起到特朗普橫空出世以后，美國社會對待非法移民問題的態(tài)度，只用了短短數(shù)年的時間就造成了深刻的社會撕裂。今天美國社會對于非法移民的態(tài)度已經(jīng)成謎，不同傾向的民調(diào)機(jī)構(gòu)得出的數(shù)據(jù)差異太大，以至于執(zhí)政者很難把握政策的方向和尺度。唯一能夠確定的是，不同態(tài)度人群的共識程度在嚴(yán)重下降，雙方妥協(xié)的空間在快速消失。例如，在強(qiáng)烈支持特朗普的選民當(dāng)中，有59%的人將非法移民與嚴(yán)重的犯罪行為聯(lián)系在一起，而民主黨支持者中，65%的人不相信非法移民更可能去犯罪。

說最狠的話，執(zhí)行有限的目標(biāo)

更為撓頭的是，由政客挑動的分裂，最后又轉(zhuǎn)過來裹挾了政客們閃轉(zhuǎn)騰挪的空間。如今高度極化的美國社會當(dāng)中，支持和反對強(qiáng)硬反移民政策的人群越來越喪失掉寬容精神，開始把意見的不和上升到是不是愛美國的高度。特朗普在這個過程中起到的作用是消極的，但他不過是整個社會撕裂過程中各派都越來越激進(jìn)、越來越喜歡發(fā)出噪音的縮影而已。

這些支持者和反對者不愿像過去那樣沉默地等待政治決定，轉(zhuǎn)而通過直接行動來踐行自己的主張。右翼民兵組織開始在邊境自發(fā)巡邏，私刑拷問非法移民。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，大量邊境執(zhí)法人員公開加入這些極端的準(zhǔn)軍事組織;左翼志愿組織則開辟了一條又一條人道主義通道，幫助非法移民越境，支持他們躲避搜查融入社會;聯(lián)邦政府要求ICE加大執(zhí)法力度，地方官員則公開藐視美國憲法第十修正案，建立庇護(hù)城市，不配合聯(lián)邦執(zhí)法。非法移民與美國的問題越來越變成了美國人之間的問題，部分低收入白人開始相信非法移民是他們貧困的根源，有色人種則相信這是美國種族戰(zhàn)爭的延續(xù)。就這樣，非法移民問題的重心，被無數(shù)新仇舊怨帶偏到萬里之外，又因?yàn)殄e綜復(fù)雜的糾葛無從著手。

不過，特朗普有一個本事，那就是無論什么樣的政策，這位總統(tǒng)都能操作得像個人恩怨一樣。他總是怒氣沖沖的形象，人為加劇了抓捕非法移民政策的復(fù)雜性。但是，應(yīng)該看到，特朗普在此次執(zhí)法行動中的表現(xiàn)其實(shí)并未如他氣勢洶洶宣稱的那樣。

首先，ICE定于7月14日展開的行動，目標(biāo)只是在全美10個城市羈押2000名收到遞解令的無證移民。這與他推特中宣稱的數(shù)百萬人以及ICE統(tǒng)計(jì)的100萬收到遞解令的無證移民相比，相差甚遠(yuǎn)。而且，即便是這2000人的抓捕，ICE代理局長庫奇內(nèi)利也審慎地拒絕表明行動是否已經(jīng)開始及如何開始。特朗普預(yù)告了很多回的大動作，真執(zhí)行起來卻縮頭縮尾，說明這個行動更像心理戰(zhàn)。

其次，從廣袤的美國土地上找出100萬非法移民，宛如從大海中抓取些許游魚。此類行動的難度遠(yuǎn)比在邊界攔截非法移民困難得多，面對的是混雜在美國民眾當(dāng)中難辨真?zhèn)巍⑹煜ぎ?dāng)?shù)丨h(huán)境的老江湖，還要挑戰(zhàn)支持非法移民的雇主、老鄉(xiāng)、同族和志愿者。

最后，2020年連任壓力在身的特朗普，是選擇雷聲大雨點(diǎn)小但有些實(shí)際成效的抓捕表演，還是真的去完成100萬這個不可能的任務(wù)？其實(shí)，庫奇內(nèi)利和特朗普都明白，可能等到他們兩個都退休了，100萬受到遞解令的移民也抓不完。

7月13日，美國副總統(tǒng)彭斯去得州邊境移民安置中心視察時的表態(tài)，才可能代表特朗普最真實(shí)的想法。彭斯當(dāng)天的表態(tài)有兩點(diǎn)，一是邊境設(shè)施條件確實(shí) “不可接受”，二是國會趕緊給ICE撥款。這意味著特朗普嚴(yán)打非法移民的重點(diǎn)仍在邊境，但特朗普也確實(shí)希望避免讓自己再次尷尬或者必須背鍋的人道主義悲劇。

特朗普所稱的極限施壓，通俗點(diǎn)說就是言過其實(shí)。特朗普一貫的政策風(fēng)格就是這樣，說最狠的話，執(zhí)行有限的目標(biāo)。客觀地說，這種政策風(fēng)格給特朗普帶來了一系列成功，他也因此被支持者稱贊為最嚴(yán)肅對待競選承諾的總統(tǒng)。但是，政治生活畢竟是一場持久戰(zhàn)，一旦對手們被徹底激怒，拉下臉來用一樣的手段對待特朗普，他慣用的策略就開始失靈了。

特朗普如今有兩個選擇，一是逐漸放大和升級有關(guān)逮捕非法移民的沖突，把這個議題當(dāng)作與民主黨決戰(zhàn)的舞臺。如果特朗普有此想法的話，那么抓捕行動不但不會結(jié)束，還要鬧出些大動靜，才能達(dá)到靠拉仇恨來爭取選票的效果;二是有限抓捕刷存在感之后，繼續(xù)把精力放在美墨邊境那個“該死的墻”上，在和墨西哥達(dá)成協(xié)議的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步逼迫中美洲三國也采取類似的措施。

無論怎樣，這些用急功近利的眼光處理世紀(jì)問題的解決措施，都和根治非法移民無關(guān)。加強(qiáng)邊界管理、放寬工作許可、嚴(yán)格執(zhí)法、簡化移民工作許可，再加上對特殊工作簽證進(jìn)行動態(tài)追蹤管理，是有效移民管理不可或缺的五個方面。這些措施并不新鮮，其真正的難處在于堅(jiān)持下去。最后的結(jié)果只能是一如百年前那樣，非法移民戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢地生活，執(zhí)法部門三心二意地執(zhí)法。