“平災結合”推進室內地震應急避難場所 建設的策略研究1

姜連艷

（北京市地震局，北京 100080）

引言

我國位于環太平洋地震帶與歐亞地震帶之間，地震災害嚴重，同時我國地域遼闊，南北跨度大，氣候類型復雜多樣。惡劣天氣情況下，室外地震應急避難場所的使用存在很大局限性，加緊推進室內地震應急避難場所的建設，使之成為室外避難場所的補充，對保障災后民眾的基本生活，尤其在極端天氣條件下，改善老人、兒童、體弱多病者及殘疾人士災后避難的生活質量，十分必要。由于現行標準、規范對避難建筑的抗震設防要求不統一，使得室內避難場所的推進一直處于停滯狀態，截至2018 年底，北京市共建成地震應急避難場所169處，無一處為室內避難場所。

避難場所的建設應遵循“平災結合、因地制宜”的原則，截至2017 年底，我國在原有公園、綠地、廣場等基礎上建成各類避難場所2.27 萬余個，絕大部分為室外避難場所，室內、室外避難場所嚴重失衡。2016 年8 月1 日實施的《防災避難場所設計規范》（GB 51143—2015，中華人民共和國住房和城鄉建設部等，2015），對新建、擴建、改建的防災避難場所的抗震設防及其配套設施都提出了更高的要求，尤其是避難建筑的抗震設防標準，現有公共建筑均不能滿足其設防要求（中華人民共和國住房和城鄉建設部等，2015），而新建滿足其設防要求的室內避難場所又不現實（姜連艷，2017），如何“平災結合”推進公共建筑兼作室內地震應急避難場所，是避難場所主管部門面臨的迫切問題。

1 國內外室內避難場所建設經驗

1.1 美國室內避難場所建設經驗

美國是世界上震害最為嚴重的國家之一，其抗震理論及規范，經過大地震的檢驗，值得我國借鑒。美國抗震規范IBC2018（International Building Code，2018 Edition）將建筑結構的風險等級分為4 個類別，不同風險等級對應不同的結構重要性調整系數，風險等級最高為Ⅳ級，結構重要性調整系數為1.5，主要用于生命線工程和失效時對社會產生重大危害或影響的建筑，如應急指揮中心、重要的醫療建筑、應急避難場所等；其次為Ⅲ級，結構重要性調整系數為1.25，用于人數較多的幼兒園、學校等（International Code Council， 2018 Edition）。

美國抗震規范將應急避難場所定為最高風險等級，與重要醫療建筑風險級別相同，目的是保障其在發生罕遇地震后，應急避難場所能持續使用。為保證人身安全，美國提高學校建筑的結構安全系數，加強學校建筑在設計階段的圖紙審查、工程建設過程中的檢查及嚴格的驗收與檢測等，提高工程建設質量及學校建筑的抗震能力，在大地震后，沒有結構損傷的學校建筑可作為地震應急避難場所使用（劉薇，2009）。

在工程設計及建設過程中，美國政府重視醫院、學校等重要建筑的抗震設計圖紙的審查，重視這些建筑的工程質量和管理（劉薇，2009），鼓勵將體育館、學校等公共建筑及家庭住宅等按照IBC2018 規范要求建成應急避難場所，并給予大量的財政資金支持或減稅的優惠政策（朱延飛等，2016），從而推動美國室內避難場所的發展，值得我國借鑒。

1.2 日本室內避難場所建設經驗

日本也是地震災害最為嚴重的國家之一，在抗震設防等方面積累了豐富經驗，尤其是室內避難場所建設，有許多經驗值得借鑒。日本室內避難場所是中長期避難的主要場所，室外避難場所主要用于緊急疏散及短時避難。

日本自1950 年施行《建筑設計基準法施行令》開始，中小學校建筑作為特殊建筑，其抗震強度是普通建筑的1.25 倍（胡國勇，2008）。1980 年修訂了《建筑設計基準法施行令》，即“新建筑法”，要求中小學校建筑在罕遇地震作用下受損中等程度以下，可以修復（胡國勇，2008）。同時，日本政府在阪神地震后啟動了對未施行“新建筑法”以前建筑的抗震安全評價及加固工作，形成一套完整的機制及評價體系，并不斷加大對學校建筑的抗震加固財政投入（湯朝暉，2009）。

日本中小學校建筑作為特殊建筑，一直是避難場所的重要組成部分，收容難民的數量最多（雷蕓，2007）。日本公立中小學校接近90%有避難功能，在中小學校規劃設計階段，日本政府便考慮避難功能，在學校選址、規模、布置、功能、設施、疏散等方面考慮避難需求，實行標準化設計（湯朝暉，2009）。此外，日本建筑工程都要經過政府的抗震審查才能施工建設。

除中小學校建筑外，日本普通建筑的抗震標準一致，沒有因建筑用途不同而設定不同的建筑抗震標準（礪波匡，2008），但建筑抗震設計標準只是其最低要求。日本建筑抗震性能依據用途的不同分為3 級，防災設施和重要醫院的抗震性能為特級；一般醫院、避難設施等抗震性能為上級；其他一般建筑為標準級（霍維捷，2005）。日本對于災后作為避難場所、醫療救助的建筑，設計及施工都非常重視，并大量采用新技術、新材料，使得這些建筑抗震設防遠高于設防標準（礪波匡，2008）。日本公共建筑采用減、隔震技術歷史悠久且應用廣泛。

日本政府提高中小學校建筑的抗震強度，將學校建筑規劃、設計與避難場所建設相結合，在規劃、設計階段便提前考慮學校的避難功能，并進行標準化設計；同時，提高震后作為室內避難場所的體育館等公共建筑抗震等級，并大量采用新技術、新材料，嚴格執行建設工程的各項抗震審查制度、對工程建設質量格外重視的做法，值得我國學習和借鑒。

1.3 四川綿陽九洲體育館作為地震應急避難場所的經驗

四川綿陽九洲體育館在“5·12”汶川大地震中安置受災群眾5 萬余人（周建瑜，2010），開創了我國特大地震發生后，緊急啟用大型公共設施作為室內避難場所的先河，有許多經驗值得總結。

九洲體育館作為國際比賽場館，抗震設防類別為乙類（齊五輝等，2008），場館配套設施齊全、功能完備。汶川地震發生后，體育館結構完好，館內設施能快速恢復，并作為避難場所使用，與九洲體育館建設時選擇的優秀設計、施工、監理單位密切相關（朱穎等，2008）。嚴格按照抗震設計規范進行設計、施工的建設工程，保證了工程質量，提高了建筑的抗震能力。事實證明，現有抗震設防為乙類的大型體育建筑，嚴格按抗震規范設計、施工，震后經安全鑒定（國家質量技術監督局，2001），可作為室內地震應急避難場所使用。

2 我國避難建筑抗震設防標準的現狀分析

2.1 我國現行標準、規范對避難建筑抗震設防標準的規定

《城市抗震防災規劃標準》（GB 50413—2007，中華人民共和國建設部，2007）和《建設工程抗震設防分類標準》（GB 50223—2008，中華人民共和國住房和城鄉建設部等，2008）對避難建筑抗震設防標準要求一致，都給出了避難建筑抗震設防的最低要求，即不低于重點設防類。《城市社區應急避難場所建設標準》（建標180—2017，中華人民共和國住房和城鄉建設部等，2017）要求避難建筑的抗震設防為重點設防類。《地震應急避難場所場址配套設施》（GB 21734—2008，中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局等，2008b）要求避難建筑的設防標準滿足當地設防要求即可，但強調震后現場鑒定（GB 18208.2—2001，國家質量技術監督局，2001）。

《防災避難場所設計規范》強制條款第3.2.2 條規定“避難場所，設定防御標準所對應的地震影響不應低于本地區抗震設防烈度相應的罕遇地震影響，且不應低于7 度影響”，并在強制條款第7.3.1 條中規定避難建筑的地震作用按《建筑抗震設計規范（2016 年版）》（GB 50011—2010，中華人民共和國住房和城鄉建設部等，2016）規定的數值，乘以相應的1.10—2.0的避難建筑調整系數。《防災避難場所設計規范》的實施，使得現有公共建筑抗震設防均不滿足其設防要求。

2.2 避難建筑現行設防標準不統一的原因

《城市抗震防災規劃標準》（GB 50413—2007）、《建設工程抗震設防分類標準》（GB 50223—2008）、《防災避難場所設計規范》（GB 51143—2015）與《地震應急避難場所場址配套設施》（GB21734—2008）和《城市社區應急避難場所建設標準》（建標180—2017）的主編單位、批準和發布部門不完全相同，以上標準、規范涉及中華人民共和國住房和城鄉建設部、中國地震局、民政部等，由于各部門之間缺乏有效的協調、溝通，使得避難建筑抗震設防標準不統一，導致室內避難場所的推進處于停滯狀態，尤其是《防災避難場所設計規范》（GB 51143—2015）中規定的避難建筑設防標準遠高于現有公共建筑設防標準，無法兼顧“平災結合”原則；且由于沒有與之配套的法律、法規及財政支持，新建公共建筑也不能滿足其設防要求，《防災避難場所設計規范》（GB 51143—2015）不能作為室內避難場所設計規范而廣泛、重復使用。標準的生命力在于實施，作為國家強制性標準，應堅持通用性原則，為室內避難場所設計提供規則、指南，否則便失去了標準的生命力。

2.3 現行避難場所標準規范整合優化的必要性及可行性

避難建筑的抗震設防涉及人身安全，應是強制性國家標準，但強制性國家標準只能“唯一”，作為“底線”必須強制實施，目前涉及避難建筑的強制性國家標準不“唯一”。因此，整合現行避難場所強制性國家標準成為推進室內地震應急避難場所建設的首要工作。

2018 年1 月1 日，《中華人民共和國標準化法（2017 年修訂）》（全國人民代表大會常務委員會，2018）開始實施，加強強制性標準的統一管理，強調強制性標準必須執行，實現“一個底線、一個標準”。同時，國務院建立標準化協調機制，并建立國務院標準化協調推進部際聯席會議制度（甘藏春等，2017），對跨部門、跨領域、存在重大爭議標準的實施進行協調，整合、精簡強制性標準，優化、完善推薦性標準。依據《中華人民共和國標準化法（2017 年修訂）》，結合我國抗震設防體系的現狀及我國室內避難場所建設的實際需要，依據“平災結合”原則，整合現行避難場所的強制性標準，優化推薦性標準，完善與之配套的抗震設計規范及法律、法規，使室內避難場所的建設既有標準、規范可循，又有法律可依，從而推動室內地震應急避難場所建設的可持續發展。

2.4 避難建筑抗震設防標準的思考

建筑工程的抗震設防標準是國家經濟、科學技術水平的綜合體現，并隨著震害經驗的不斷總結、認識水平的逐步提高，綜合考慮對社會影響的過程。建筑工程設防目標、設防標準的確定尤其與經濟水平及政府的行政決策密切相關（謝禮立等，1996；王亞勇等，1999），避難建筑抗震設防標準也不例外。

我國多個標準、規范強調避難建筑抗震設防標準不低于乙類。目前，乙類建筑設防標準與丙類建筑相比，其地震作用并未提高，只是從經濟和安全方面綜合考慮，抗震措施提高1度。但當發生罕遇地震時，一些重要建筑既要保證人身安全，又要保證其功能不中斷（繼續使用），僅考慮罕遇地震時不倒塌是不夠的（謝禮立，2002）。地震后承擔避難場所功能的避難建筑，如中小學校校舍、體育館、會展中心等，要求其在地震發生后仍能繼續使用，應按100 年的年限進行抗震設防，提高其設防標準（高小旺等，2009），與《防災避難場所設計規范》（GB 51143—2015）提高避難建筑的設防標準目的一致。因此，避難建筑設防標準的確定，既要考慮我國現行法律體系及抗震設防體系，平災結合、因地制宜，又要考慮室內避難場所災后繼續使用需求及我國經濟情況等，綜合考慮各種因素的影響。

《中國人民共和國防震減災法（2008 年修訂）》（全國人民代表大會常務委員會，2008）第35 條明確規定“學校、醫院等人員密集場所的建筑工程，其抗震設防應按高于本地建筑的抗震設防要求進行設計施工，增強其抗震設防能力”（安建等，2009），認為將學校、醫院的抗震設防標準在《中國地震動參數區劃圖》（GB 18306—2015，中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局等，2016）的基礎上提高1 檔是恰當的。

汶川地震后，2009 年4 月8 日，國務院辦公廳下發了《全國中小學校舍安全工程實施方案》的通知，要求3 年內全國中小學校完成抗震加固工作，使學校校舍達到重點設防類抗震設防標準。2013 年11 月7 日，國務院辦公廳轉發《教育部等部門關于建立中小學校舍安全保障長效機制意見》的通知，通知要求“逐步使所有中、小學校舍滿足重點設防類的抗震設防標準和國家綜合防災要求”，并形成保障校園安全的長效機制。

中國地震局也非常重視學校、醫院建筑的抗震設防，早在2009 年4 月，中國地震局中震害防御司曾提出：將學校、醫院建筑的地震作用提高1 檔，主要是因為學校、醫院等為人員密集型場所，地震發生后，醫院救治傷病員、學校作為避難場所的功能不能中斷。

3 我國中小學校作為地震應急避難場所的可行性分析

3.1 我國中小學校校舍抗震設防現狀

我國自《建筑工程抗震設防分類標準》（GB 50223—2004，中華人民共和國建設部等，2004）開始，明確要求中小學教學用房、宿舍、食堂建筑的抗震設防標準不低于乙類。隨著2009 年全國范圍內中小學校舍的抗震加固改造及2013 年《關于建立中小學校舍安全保障長效機制意見》的實施，通過維修、加固、重建、改擴建等多種形式，我國現有中小學校校舍基本達到抗震設防不低于乙類的要求。

3.2 我國中小學校校舍建筑規模及建設情況

依據我國2017 年全國教育事業發展統計公報，全國共有各類中小學校232458 所，總建筑面積187606.94 萬平方米（見表1），且每年新建中小學的建筑面積還在大幅度遞增。利用每年大量增加的新建中小學校舍作為避難建筑，并與學校操場相結合，能極大地彌補室內避難場所的嚴重不足，緩解城市避難場所不足的壓力。

表1 2017 年度我中小學校數量及校舍建筑面積及新增面積統計表 Table 1 Statistics of the number of primary and secondary schools，construction area and new area of school buildings in 2017

3.3 利用新建中小學校建設避難場所的優勢

利用新建中小學校校舍作為室內地震應急避難場所，提高中小學校建筑的抗震設防標準，與《中華人民共和國防震減災法（2008 年修訂）》中對中小學校建筑的抗震設防要求一致。同時，利用新建中小學校校舍建設室內地震應急避難場所能夠兼顧“平災結合”原則，避免了建設專用室內地震應急避難場所投資巨大、使用率低等不利因素。中小學校一般位于居民區，交通方便，配套設施完善，兼作避難場所使用具有易于通達等特點，便于組織疏散、安置災民。

隨著《關于建立中小學校舍安全保障長效機制意見》的實施，每年有大量新建、重建的中小學校校舍，充分利用新建校舍，按照避難建筑的抗震設防標準進行設計、建設，兼作室內地震應急避難場所使用，逐步提高學校建筑的抗震設防標準、解決室內避難場所的嚴重不足的現狀。在室內避難場所極度缺乏及我國大城市中心區沒有足夠的開敞空間建設室外避難場所的情況下，“平災結合”、借鑒日本經驗、利用新建中小學校建設地震應急避難場所是解決該問題的有效途徑，并通過建立長效機制，逐步提高學校建筑的抗震設防標準，使其達到避難建筑的設防要求。

2018 年北京地區新增地震應急避難場所36 處，其中26 處為利用學校、幼兒園操場建設的地震應急避難場所，操場型避難場所已占新建避難場所總量的70%以上。利用操場建設的地震應急避難場所在有效避難面積、避難時間、避難設施完備程度及受天氣影響等方面都有很大的局限性，但由于現行標準、規范對避難建筑的抗震設防要求不一致，北京市中小學校校舍至今未納入避難場所建設，導致室內避難場所建設一直處于停滯狀態，因此，推進新建、重建中小學校校舍作為避難建筑刻不容緩。

4 結論及建議

我國地域廣闊，各地面臨的震害風險不同，經濟發展水平也不盡相同。所以，確定避難建筑的國家強制性設防標準，既要考慮經濟因素，也要考慮安全因素，更要與我國現行抗震設防體系的實際情況相結合，并借鑒國內外成功經驗。為加快推進室內避難場所建設，本著“平災結合”的原則，提出如下建議：

（1）整合、精簡現行各類避難場所強制性標準，優化完善推薦性標準，完善相關法律、法規，將新建中小學校規劃設計納入避難場所的建設，使新建中小學校建筑的抗震設防滿足避難建筑的抗震設防要求、新建中小學校的配套設施滿足避難場所要求，賦予新建中小學校地震應急避難場所功能，并建立長效機制，逐步提高中小學校建筑的抗震設防標準，使其達到避難建筑的抗震設防要求。

（2）堅持“平災結合”原則，推進減、隔震技術在新建公共建筑中的使用，提高新建公共建筑的抗震能力，使其在發生破壞性地震時兼作室內地震應急避難場所使用，并在建設過程中，給予財政及稅收等優惠政策的支持。

（3）充分利用已有建筑，建立室內地震應急避難場所備選庫。梳理現有抗震設防為乙類的公共建筑，如體育館、會展中心等，按照建成時間排序，將建成時間短、工程建設質量好、設施完備、功能齊全的公共建筑納入地震應急避難場所備選庫，并在震后按《地震現場工作第二部分：建筑物安全鑒定》（GB 18208.2—2001，國家質量技術監督局，2001），進行安全鑒定，鑒定后作為地震應急避難場所使用，并提前制定應急啟用預案。