基于經濟法視域探討政策性銀行商業化

摘 要 在我國，政策性銀行是貨幣政策的主要執行者，政策性銀行的存在和發展，對于政府經濟政策的落實，以及社會經濟的發展，都有不可忽視的作用。而隨著市場經濟的不斷發展，很多政策性商業銀行也開始朝著商業化的方向發展，但是目前，因為一些客觀因素，比如市場經濟體制的不健全，使得一些政策性銀行在商業化改革以后，都會面臨盈利能力匱乏、融資成本較高、風險控制能力不足等一系列問題。因此，從市場經濟體制的角度來進行完善，對于化解政策性銀行商業化以后的一系列問題有著重要作用。本文主要通過對政策性銀行的基本情況進行分析，在此基礎上從經濟法的角度來探討關于促進政策性銀行商業化以后發展水平的措施。

關鍵詞 經濟法視域 政策性銀行 商業化

作者簡介：畢錫玉，對外經濟貿易大學法學院在職人員高級課程研修班學員。

中圖分類號：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.030

從新中國成立以來，政策性銀行就在我國經濟發展的進程中扮演了重要角色，尤其是在貨幣政策的執行，以及宏觀調控方面。當前，隨著我國經濟的不斷發展，一些政策性銀行受到整體發展趨勢的影響，開始進行了商業化探索，但是因為一些客觀因素，一些政策性銀行在商業化改革以后，都會面臨盈利能力匱乏、融資成本較高、風險控制能力不足等一系列問題，而這些問題又很多都集中在市場經濟體制方面。因此，我們在探討如何推動政策性銀行又快又好發展的同時，必然要去思考如何完善相應的管理機制。本文即通過對政策性銀行的基本情況進行分析，在此基礎上從經濟法的角度來探討關于促進政策性銀行商業化以后發展水平的措施。

一、政策性銀行概述

（一）政策性銀行的內涵

所謂政策性銀行，指的是一種不以營利為目的，由政府創立、參股或者保證的，為貫徹配合國家宏觀經濟政策、產業政策的政府金融機構。從該定義可以看出，政策性銀行設立的主要目的是為滿足政府對市場經濟宏觀調控的需要，隔斷政策性貸款與基礎貨幣的直接聯系，從而將商業性金融與政策性金融分離。就目前來講，我國的政策性銀行包括中國進出口銀行、國家開發銀行以及中國農業發展銀行等三大政策性銀行。三家政策性銀行的設立，不僅能夠促進原國有銀行的商業化，還能夠確保一些投資風險高、投資周期長以及投資效益低的重點扶持企業或國家基礎項目工程得到資金方面的支持。政策性銀行在我國金融市場中有著特殊的地位，對于國家貨幣政策的推行、社會資金的配置，以及彌補商業銀行的缺陷等都具有自身獨特的價值和作用。

（二） 我國政策性銀行的資金來源

目前，我國政策性銀行主要包括中國人民銀行、中國進出口銀行、國家開發銀行和中國農業發展銀行。中國人民銀行有著特殊的金融市場和監管地位，因此目前并沒有開啟商業化的步伐，主要是其他三家政策性銀行，在市場經濟快速發展的背景下也加快了商業化的步伐。在商業化探索以后，首先面臨的就是資金來源問題，而目前這三家政策性銀行在資金來源方面，既有相似點，也有不同點。具體來看，中國進出口銀行主要是通過國家財政部撥給的專項資金以及銀行自己發行的債券來獲得資金;國家開發銀行主要是通過財政部撥款、債券發行以及一定的存款來獲得資金;中國農業發展銀行主要依靠財政部撥款、債券發行以及一定的社會存款來獲得資金，除此以外，同業負債行為也是一種獲得資金的方式。

二、政策性銀行面臨的法律問題

（一） 銀行行業監管方面

首先，政策性銀行是我國宏觀調控的重要工具，不僅在貨幣政策的執行方面發揮著重要的作用，同時對于金融資源的再分配也有獨特的價值。但是也正是因為政策性銀行本身這種比較明顯的宏觀調控的作用，使得政策性銀行需要承擔相應的社會責任，主要體現在對金融市場的引導和監管方面。但是，目前并沒有切實可行的措施能夠有效推動政策性銀行的監管作用發揮，使得政策性銀行本應當發揮的責任沒有得到體現。其次，除了行業自律，來自外部的監管約束對于銀行業的健康發展也有著重要作用。但是目前，雖然我國在《經濟法》《金融法》以及《商業銀行公司治理指引》方面對商業銀行的一系列經營管理活動都提出了明確的要求，但是針對政策性銀行商業化以后的一系列活動還是缺乏有效的監管依據，比如信息披露、激勵機制等。

（二）資本補充方面

當前，很多政策性銀行在開啟商業化的腳步以后，都處于發展上升期，對資本補充有剛性需求，應當積極做好對各類資本工具和渠道的統籌運用，并重點兼顧好短期資本擴充與長期資本結構優化之間的關系。但是從目前的法律體制來看，還是缺乏對政策性銀行的資本補充管理機制，這樣帶來的后果是，一方面，政策性銀行的資本補充渠道較窄，另一方面，政策性銀行在資本補充過程中，容易出現一些亂象行為。

（三）風控機制方面

目前，隨著商業銀行不良貸款的不斷上升，從2017年開始，監管部門就持續加大對商業銀行的不良貸款監管力度，雖然政策性銀行目前依然游離于現行的商業銀行監管體制之外，但是對于政策性銀行自身來說，做好風險控制對于自己的長期穩健發展有著重要意義，然而目前政策性銀行因為探索商業模式的時間較短，在風控方面還是存在一定的經驗不足的問題，實際操作過程中還是會帶來一系列有效性不足的問題。

三、如何提升政策性銀行商業化發展的水平

（一）不斷完善相應的監管體制

為了能夠建立起對政策性銀行良好的監管體制。目前，首先應當要在現行相關法律法規，尤其是《金融法》和《商業銀行公司治理指引》中增加針對政策性銀行在商業化以后的會計、審計等方面的稽查制度以及信息披露制度。其次，要重視對商業銀行的戰略管理工作，應當要對現行的銀行監管法規進行補充完善，增加對政策性銀行在內部管理方面的約束和引導，不斷推動政策性銀行人力資源、信息科技等專項重點子規劃的制定。再次，要進一步健全對政策性銀行的全流程監管制度，持續提升政策性銀行商業模式的管理水平，并要積極完善戰略落地的日常工作機制，建立定期滾動評估機制，實現對戰略規劃內容及其實施情況的評價與控制，確保實施質量。最后，要設立相關的激勵機制，爭取政策支持，推動政策性銀行員工中長期激勵計劃早日落地，為人才的引進、培養、激勵提供有效手段，同時要將引進戰略投資者作為一項重要的附加條款，努力推動政策性銀行引進與自身資本性質相近、認同自身市場定位及經營理念、能夠為自身輸送專業人才和先進技術的國內外優秀機構作為戰略投資者，推動政策性銀行頂層治理水平進一步提升。

（二）建立健全相應的資本市場法制

其一，要對政策性銀行業務與商業銀行的業務范圍進行明確劃分，提高政策性銀行及其工作人員的業務素質。并且要提升政策性銀行的風險管理水平，逐步提高信貸資產質量，從而對政策性銀行的風險進行有效地防范、控制與管理。同時還要建立并完善相關的產權交易法制，從而創建一個良好的產權交易法律環境。其二，要做好政策銀行規劃資本補充相關法規的建設，促進結構優化和實力提升，為政策性銀行商業化以后的長治久安奠定堅實基礎。相關立法機構首先要通過設計相關的機制，不斷推動政策性銀行資金來源的規范性和有序性，使得政策性銀行能夠獲得良好的持續資本補充能力。同時，政策性銀行也要不斷推動資本的內源性增長。要進一步提升經營品質，在利潤良好積累的前提下，充分運用非現金方式進行分紅，在提升股東回報的同時持續推動內源性融資的增加。

（三）建立健全相應的業務風險管理機制

從現狀來看，政策性銀行的貸款業務具有周期較長、規模較大的特點，所以，一旦出現不良資產，給政策性銀行帶來的損失往往較大，同時還容易影響到政策性銀行在商業化以后的監管評級。為此，政策性銀行應當要建立起良好的業務風險管理機制。一是要做好對存量信貸資產風險的排查防控工作。建立按季排查、盤點工作機制，并按照監管部門的要求對借款企業實施“支持、幫扶、退出”分類制度。二是要嚴控增量風險。要積極推行限額管理，切實分散風險，并盡快推動信用風險預警系統開發上線，強化貸款全流程風險監測。三是優化資源配置，加大考核力度，建立高效的不良資產、欠息清收機制。三是要多措并舉開展清收工作，把現金清收、擔保代償、化債重組、訴訟等清收方式有效地結合起來，并積極創新、拓展不良資產的處置方式和渠道，探索與資產管理公司等第三方機構開展合作，提升市場化、多元化、綜合化處置不良資產的能力。四是將按照監管部門所出臺的業務風險管理制度的相關要求，進一步強化對一些中間業務風險的管控力度。要持續加強名單制管理，確保每一筆票據資金都是為實體經濟服務、為經營終端服務，嚴禁在票據貼現、轉貼現的環節有任何中間人介入，嚴禁分支行或員工為票販子貼票，并利用非現場審計系統對疑似對象建立起灰名單通報機制，并在商業銀行間進行通報。

目前，雖然政策性銀行在商業化探索方面有了一定的進步，但是對于政策性銀行來說，其商業化以后，服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革是當前及今后一個長期的核心邏輯。人民銀行確立貨幣政策和宏觀審慎雙支柱調控模式，持續保持較大力度。監管部門深入推進銀行業亂象治理活動，同時不斷推出各項監管的新制度新要求，加快補強監管短板，監管態勢持續趨嚴。在這樣的行業治理大背景下，要求相關立法機構以及政策性銀行自身要更加注重穩健審慎經營，要始終圍繞核心目標，不斷做好制度和機制的完善。

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