萬億“舊改”來襲

張程

在當前中國經濟面臨增長壓力的背景下，穩投資是保證經濟增長的重要方面。6月19日，國務院總理李克強在主持召開國務院常務會議時就穩投資做出重要部署，提出要推進城鎮老舊小區改造工作，即“舊改”，以達到穩定投資、帶動消費的效果。

據初步統計，全國共有老舊小區近16萬個，涉及居民超過4200萬戶，建筑面積約為40億平方米。國務院參事仇保興此前曾對媒體稱，據初步估算舊改投資總額可高達4萬億元。如果改造期為五年，每年將新增投資8000億元以上。如此大規模的新增投資項目，無疑將為穩投資貢獻重要力量。

舊改除了帶動小區改造建設投資外，在帶動社區養老、托幼、醫療、助餐、保潔等服務產業發展方面，也將具有重要助力。

“舊改”出臺的背景

當前我國經濟增長的壓力較大。據海關總署公布的進出口貿易數據，2019年前5個月，以美元值計價，我國進出口總額同比下滑1.6%，其中出口總值同比僅增長0.4%。顯然這一數據對于我國2019年GDP的預期增長目標6.5%左右，相差甚遠。由于中美之間的貿易摩擦一直未能得到解決，加上全球經濟整體增速的放緩，我國的外貿情況不容樂觀，穩增長的壓力較大。

投資和消費方面，據6月14日國家統計局公布的2019年5月份社會消費品零售總額增速和全國固定資產投資（不含農戶）增速數據顯示，2019年1—5月份，社會消費品零售總額16萬億元，同比增長8.1%，低于去年同期的9.5%。其中4月份單月的社會消費品零售總額同比增速僅7.2%，為十六年來的新低。雖然國家統計局的測算認為，4 月消費增速走低的原因之一在于假日錯月后移，即“五一”假期調休至五月，導致四月假日減少影響消費。但是這一創新低的數據依然令市場擔憂。

固定資產投資方面，投資增速依然保持在低位運行。2019年1—5月份，全國固定資產投資（不含農戶）21.76萬億元，同比增長5.6%，增速比1—4月份和去年同期都下降了0.5個百分點。從走勢上來看，由于基建投資增速的放緩，從二季度開始固定資產投資增速就已經出現了向下趨勢，連續兩個月增速下滑。

總結來看，2019年前5個月，出口增速僅0.4%，消費增速8.1%，投資增速5.6%?？梢哉f出口、消費、投資的“三駕馬車”都處在低速運行狀態，要想實現2019年GDP增速6.5%的預期目標，可以說壓力并不小。

在這種情況之下，穩外貿、穩投資、促消費的任務已經比較緊迫。在去年年底，中央政府已經提前下達了規模超萬億元的地方債額度，用來提振基建投資。這一舉措效果還不明顯，尤其是自二季度開始基建投資增速又出現了放緩的趨勢。這使得經濟增長的壓力明顯加大。

棚改的“前車之鑒”

說到舊改很多人都會想到前些年火熱的棚戶區改造——“棚改”?？梢哉f將舊改作為拉動內需、穩投資的抓手的重要原因之一在于棚改已經很難持續了。

我國的棚改工程始于2005年，當年國家啟動了對中央下放東北三省煤礦棚戶區的改造工作。在此之前，從2004年開始，遼寧省在時任省委書記李克強的帶領下已經率先啟動棚改試點工作。2008年，各類棚戶區改造被正式納入城鎮保障性安居工程，并在全國范圍內大規模推進。棚改在相當長的一段時間里都是作為保障性安居工程的主要內容。

棚改除了保障民生功能之外，對房地產市場與經濟的拉動作用也效果顯著。

2015年，中國房地產高庫存、高風險的問題開始顯露。當年房地產投資增速從年初的10.4%一路下滑到年底的1%，部分城市的商品房積壓問題十分嚴重，甚至已經到了影響地方經濟持續健康發展的地步。2015年12月，中央經濟工作會議明確提出，將房地產去庫存作為2016年的主要任務來抓。隨后住建部召集地方研究去庫存方案，得出的方案中，最重要的就是棚戶區改造貨幣化，以幫助去庫存。

2015年開始，棚改從以往的實物安置，變為貨幣化安置。2016年棚改新開工606萬套，棚改貨幣化安置達到了48.5%，比2015年提高18.6個百分點。從棚改拿到錢的拆遷戶，直接去房地產市場購買商品房，幫助了房地產去庫存。官方數據稱，2016年棚改貨幣化幫助地方消化了2.5億平方米的樓市庫存。棚改貨幣化安置的效果顯而易見，它快速的幫助了三四線城市完成了房地產去庫存的任務，同時也帶動了建材、裝修、家電等行業的消費需求，對拉動內需起到了重要作用。然而其負面影響也不少。

棚改貨幣化帶來的直接問題之一就是地方債務高漲。據國際貨幣基金組織2018年7月發布的報告顯示，2017年中國地方明確公開的債務達 16.7 萬億元，占當年 GDP 的20.4%，比2013年增長 1810%。另外，從2015年開始，地方政府通過大量 PPP 項目（Public-Private Partnership，政府、私營企業、民營資本合作參與公共基礎設施的建設）、政府引導基金以及違規擔保等方式，變相擴大隱形債務規模。推高了政府的隱性債務風險。

為了防止地方財政隱形債務風險加大，2017年開始棚改相關政策收緊。一是減少棚改計劃目標。2017年5月國務院決定，2018—2020 年3年棚改1500萬套——相比前三年計劃的1800萬套減少300萬套。二是限制地方政府棚改的貸款方式，從政府購買棚改服務模式，改為發行專項債券為主。

此外，棚改貨幣化安置還促使全國范圍內的房價快速上漲，部分城市房價虛高。這不僅帶來了金融風險，還可能影響人們的消費意愿和能力，不利于經濟的長期發展。

2018年10月，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，部署推進棚戶區改造工作，要求因地制宜調整完善棚改貨幣化安置政策。其中提出“商品住房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣要盡快取消貨幣化安置優惠政策”。

2019年4月15日，隨著財政部發布《關于下達2019年中央財政城鎮保障性安居工程專項資金預算的通知》，各地2019年棚改預計開工量數據正式出爐。除福建、天津等少數幾個省市同比增長，其余31個省市計劃開工量較2018年均有了不同程度的下跌，跌幅在50%以上的達15個。2019年全國棚改開工計劃目標約285萬套，遠低于此前市場450萬套的預期，與2018年的580萬套計劃相比，今年大幅縮減約51%，腰斬過半。

2018年棚改規模的大幅下降，在某種程度上也意味著棚改已經完成了其歷史使命，棚改的道路難再可持續下去。在此背景之下，需要有新的拉動內需的抓手。

“舊改”在路上

6月19日的國務院常務會議上已經明確，舊改具有“既能滿足群眾期盼、有利于拓展內需促消費、又不會導致重復建設的重大項目，擴大有效投資，努力實現穩增長、調結構、惠民生的一舉多得之效”。顯然舊改是繼棚改之后，又一重要的惠民措施，同時也是拉動內需、穩定增長的重要抓手。

從目前披露的信息來看，今年將是試點探索之年，為進一步全面推進積累經驗。所以具體的做法現在還并不明確。不過從一些地方政府披露的信息來看，不少地區已經在開展舊改工作，而且將其作為一項惠民生、穩增長的重要舉措。

6月12日，時代中國以8億元投資預算拿下了廣州市花都區首個公開招商的舊村改造項目。在此之前的3個月內，時代中國已陸續斥資46億元、55億元，分別拿下廣州從化和番禺的舊改項目。

據媒體報道，不僅房地產開發和建設單位積極性很高，小區居民的積極性也很高。老舊小區改造之后，無論是社區環境、公共設施，還是房價都會向好。而且改造項目政府會給予補助資金，住戶實際上以較少成本就可以享受到這一利好。

據國務院常務會議的要求，舊改要“重點改造建設小區水電氣路及光纖等配套設施，有條件的可加裝電梯，配建停車設施。促進住戶戶內改造并帶動消費”。同時還“要在小區改造基礎上，引導發展社區養老、托幼、醫療、助餐、保潔等服務”。推動建立小區后續長效管理機制。

在資金安排方面，今年將對城鎮老舊小區改造安排中央補助資金。同時鼓勵創新融資手段，鼓勵金融機構和地方積極探索，以可持續方式加大金融對老舊小區改造的支持。運用市場化方式吸引社會力量參與。

雖然現在舊改還處在試點探索階段，但是其潛在的市場規模已經非常誘人。盡管不能同棚改“推倒重建”的大拆大建模式相比，但是牽涉到上億人的安居問題，市場預計潛在投資規模在4萬億元左右。此外還將撬動養老、公共服務、醫療、教育、環保等多個產業的發展。其對經濟的帶動效應可想而知。隨著舊改模式和政策的逐步明確，相關的板塊也將出現投資機會。