葛楓：公益訴訟法律體系的搭建尚需時日

謝舒

一些法律之間的矛盾沒有解決，中國公益訴訟的法律體系僅僅是初步搭建。

2005年，自然之友創始會長，時任全國政協委員梁從誡提交了一份題為《盡快建立健全環保公益訴訟制度》的提案，呼吁我國進行環境公益訴訟制度的立法。自此之后的十余年間，自然之友積極參與了30多部公益訴訟相關法律的制定和修改。

2013年，葛楓加入自然之友，作為環境法律顧問，參與了大量經典案例。在她的帶領下，2014年12月，自然之友推動發起福建南平開礦毀林案（南平案）的訴訟，成為新《環境保護法》生效后的第一例環境公益訴訟案件。兩年后，自然之友推動發起常州化工企業污染土壤案（常州毒地案）訴訟，一審敗訴后，自然之友聯合相關專家召開研討會，形成專項調研的立法建議，一些建議被《土壤污染防治法》采納。

專項調研對立法建議效果最好

《中國慈善家》：自然之友提起訴訟的常州毒地案一審敗訴，所有訴訟請求被全部駁回，并被要求承擔189萬元的訴訟費。你曾經提到，最重要的原因是沒有相關的土壤污染防治方面的法律規定？

葛楓：我認為這是非常關鍵的，一審判決里引用了環保部公布的《環境保護部關于加強土壤污染防治工作的意見》（環發【2008】48號），這個辦法就污染者擔責是有規定的，比如在責任不明確的情況下由政府承擔，土地使用權轉讓的由受讓人承擔。這個事情其實非常典型，就是企業污染，政府買單，公眾健康受害。假設《土壤污染防治法》那時候已經實施，規定就很明確—污染責任人要承擔治理修復的責任，并且要承擔所有費用。如果有法律，首先常州市新北區政府不會自己去修復被污染土地。當然了，涉及的三家化工企業以前是國有企業，通過改制現在是民營企業，可能考慮這些因素比較復雜，但政府可以去和企業協商，企業應該出多少錢，地怎么來修復，修復的過程中要制定修復制度。如果制度落實的話，不會在修復過程中出現降低成本、偷工減料的情況，又產生二次污染。

《中國慈善家》：對于二審結果你們滿意嗎？

葛楓：二審判決還是非常好的。第一，確定了污染者擔責是土壤污染環境侵權的一個基本原則，所以說這三個化工企業應該承擔污染的責任。第二，這三個化工企業要對違法填埋固廢、偷排等環境違法行為賠禮道歉。第三，原告的成本，自然之友和綠發會各23萬元，費用由被告來承擔。

另外，這個案件受理費也是焦點，189萬元，當時一審是以修復費用按比例計算的，判決由我們原告承擔。二審我們第一訴求是要求修復，如果不修復才承擔修復費用，二審法院特別智慧地處理了這個問題，判決認為政府已經在采取修復和風險管控的措施，而且從現在看效果也很明顯，又制訂了風險管控的方案，政府做的已經涵蓋了企業的治理修復責任，而且修復費用因為已經支出的不屬于案件的受理范圍，沒有支出的也不確定，沒辦法讓企業來承擔。

鑒于涉及到這三個化工企業是國有企業集體企業改制的復雜情況，我覺得二審判決算是智慧的判決。而且判決還留了一個口子，如果后期環境風險沒有消除，發現污染還在，對環境還有影響，環保組織還可以提起訴訟。

《中國慈善家》：在推動公益訴訟的發展和完善方面，自然之友是如何做的？

葛楓：首先我們做原告提起一系列公益訴訟案件，其次我們希望通過搭建網絡，推動其他符合資格的環保組織做原告提起公益訴訟，不符合資格的也通過多種方式參與進來，比如作為支持單位、參與調查、后期監督等。

我們另外一條主線是做政策立法的倡導，推動制度細化和完善。2014年7月最高院成立了環境資源審判庭，制定關于環境民事公益訴訟的司法解釋，公開征求意見。我們聯合中國政法大學、環保組織、環境律師開研討會，就原告的主體資格進一步細化的問題形成了詳細的建議。比如《環境保護法》只有對原告資格的規定，而且主體資格規定也不清楚，只說依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織，我們建議包括在直轄市的區縣注冊的環保組織，連續滿五年也符合原告資格，這就明確了相當一批在直轄市區縣注冊的環保組織也符合原告資格。我們提交的很多條建議被采納了，最高院還給我們寫了感謝信。

《中國慈善家》：自然之友近年來共參與了30多部法律的制定和修改，為之提了立法建議，效果如何？

葛楓：我們提立法建議主要有兩種，一種是專項的，比如《環境保護法》《土壤污染防治法》，我們會進行前期調查，做專項調研報告，形成相應的立法建議，采納率挺高的。

還有一種日常的，國家有立法修法計劃，和環境保護相關的這些法律的立法修法我們會盡量參與。比如《環境保護法》修改的時候，我們提出依法成立的環保組織都可以作為原告提起公益訴訟，后來雖然有五年的限制、市級的限制、無違法記錄的限制，算是折中的方案，但是明顯考慮到我們的意見了。另外包括信息公開、公眾參與的一些意見，包括固廢處理的法條，也有采納。我覺得挺欣慰，是有成就感的事情。

《中國慈善家》：自然之友搭建網絡推動其他社會組織來做公益訴訟，具體是怎么做的？

葛楓：首先是資金的保障。我們在自然之友基金會成立了環境公益訴訟支持基金，用來支持環保組織提起環境公益訴訟個案，現在基金支持了近50起個案。

另外是能力的培養。我們認為訴訟實踐性特別強，還是要做實務，所以我們找共同原告一起做案子，在個案合作中推動他們能力的提升，希望更多地方環保組織能做原告。比如福建南平案，我們就找了福建當地的環保組織綠家園，能力提升非常快，綠家園現在做了10起公益訴訟案子了。

第三，推動行業資訊共享。我們編寫環境公益訴訟簡報、環境公益訴訟觀察報告，將公益訴訟案件材料盡量多地搜集整理，留作史料，給做實務的NGO和律師參考，也做一些綜合的觀察和分析。另外我們也在搭建訴訟文書網，搜集整理環境公益訴訟文書，現在還是內部試運行。

我們形成了核心的環保組織30余家，在網絡里交流培訓互動的律師有100余位。現在我們想往分區域和自主制的方向發展，因為沒有專門的資金和人力支持，我們希望推動自主制運作，目前培育了華南、華中、華東三個區域網絡，每個區域都有協調小組，定期組織交流會溝通，共同面對區域環境問題，尋求聯動。

沒有訴訟意愿和社會影響力都完美的案子

《中國慈善家》：你之前說過，自然之友處理環保公益訴訟案，希望能夠在達成全部訴訟請求的同時，還能有一定的社會影響和示范作用，但現實中往往只能取其一，難免糾結。為什么往往只能取其一？

葛楓：要想把事情做完美，最高的目標可能就是個案的問題解決得也非常好，又形成良好的示范，有非常大的影響力，這是最好的，但目前沒有。

比如常州毒地案影響力很大，但個案的問題還沒有解決，地下水污染還非常嚴重，企業沒有承擔費用，政府治理是不是能到位我們還不清楚，而且我們也無法監督，個案上覺得還是有缺憾。對比之下，福建南平案的判決影響力非常大，企業把修復費用交了，但是費用一直沒有用于當地的生態修復，這是我覺得特別遺憾的地方。

另外廣東南嶺一個國家級自然保護區核心區違法修路的案子，我們是通過調解結案，大家知道得比較少。被告拿出500萬元用于生態修復，我去年8月去現場看，修復很有效果，我們還看到了當地的保護動物白鷴，還有一級保護動物黃腹角雉。從個案來說，我認為這是好的案子，但是影響力并不大。有時候就是不能兩全。

《中國慈善家》：一個案子出來之后，如何推動其形成示范，發揮比較大的價值？

葛楓：我們如果希望這個案子能夠成為典型案例，從訴訟目標設計時就會考慮，過程推動中也會從傳播角度考慮怎么擴大影響力，結案也會有一些考量，比如說會寫文章推它作為典型案例等，其實是全套的流程。

《中國慈善家》：這個流程用在哪些案子上了？

葛楓：其實我們是從南平案摸索出來的流程。我們想做新環保法第一案，做得轟轟烈烈，當時有一個策劃，立案的時候開新聞發布會，后面案子的訴訟過程，以及結案后的傳播，我們發現就不用我們用力了，包括最高院、央視都愿意傳播報道。

后面做常州毒地案，我們認為這個案例是土壤污染里的典型，而且這個案子天然關注度很高（三家化工企業造成土壤污染，引起周邊外國語學校學生身體不適），我們當時的目標是希望影響立法，所以從一開始起訴就確定污染者擔責的立法目標，在這個事件關注度特別高的時候搶著去立案，之后發媒體稿，過程中高調傳播，已知信息公開都要發新聞稿，這個案子做完后我還寫了文章進行分析。

再比如綠孔雀案（在中國綠孔雀最大最完整的棲息地紅河，要建一座水電站，自然之友提起公益訴訟，要求叫停水電站的建設），我們確定的目標是瀕危物種生物多樣豐富地區的保護，這是核心的環境追求目標。另外，預防性訴訟是一類新型的訴訟，是可以去突破的，價值比事后救濟的更高—破壞還沒有形成，企業也沒有投入多少錢。防患于未然，不造成巨大的生態損害，我們認為這個訴訟是最有價值的。

《中國慈善家》：綠孔雀案會成為一種理想的案例嗎？

葛楓：如果有一個好的判決，就是非常好的案子。現在不能說成功，但是目標階段性達成，我們去年7月起訴，8月立案，8月水電站工程已經停工了，而且我們多次進行了科學調查，掌握了豐富的證據來證明這個地方是綠孔雀關鍵的棲息地，還有大片的蘇鐵，以及其他保護物種。我們把材料報給相關部門，特別是省林業廳，因為他們是做生態紅線的，2017年到2018年正好是云南省在做生態紅線的劃定，他們考慮了這個地方生物多樣性的分布情況。據我們了解，現在生態環境部還有云南省環保廳、林業廳都反饋，這個地方相當于部分區域劃入了紅線。

公益訴訟呼吁社會力量和公眾參與

《中國慈善家》：我國公益訴訟制度的構建主要借鑒美國公民訴訟制度，公眾參與和社會監督是設計引入該制度的初衷。目前來看，發展情況如何？

葛楓：上世紀六七十年代美國的環境污染特別嚴重，以洛杉磯煙霧事件為主要代表，政府要加強行政管理職責，同時加強公眾參與的社會監督機制，很重要的一個方式是公民訴訟，讓環保組織甚至是有環保公益理想的個人，都可以作為原告提起公民訴訟。

我國行政機關的公權力強大，但社會力量弱小，我們希望通過公益訴訟制度的確立，讓社會組織以及公眾參與的力量增強。我國公益訴訟分為兩類，一類是民事公益訴訟，一類是行政公益訴訟，二者針對的對象不同。簡單說民事公益訴訟告的是直接污染者和破壞者，比如企業;行政公益訴訟告的是政府，一般針對行政的違法行為，或者不作為、不履行職責的行為。

《中國慈善家》：從國內目前的現狀來看，公益訴訟的法律體系搭建得怎么樣？

葛楓：應該說只能算是初步搭建。《環境保護法》出來后，基本上整個框架就搭起來了，但有一些法律之間的矛盾沒有解決。比如我們有《海洋環境保護法》，但和現在的《環境保護法》在內容上有沖突不協調的地方，這是機制上的原因，需要慢慢調。包括環保行政機關也有矛盾，一方面是機構歸位要歸好，法律上再相應做修改，或者做司法解釋，達成一致性。

《中國慈善家》：公益訴訟的目的是呼吁社會力量和公眾參與，社會組織是一支很重要的力量，但更大的力量在于群眾，群眾參與度怎么樣？

葛楓：綠孔雀案子是群眾基礎最好、公眾參與度最高的，吸納了環境律師，研究綠孔雀、蘇鐵的專家，其他的生態專家也都參與進來，還包括一些戶外愛好者、漂流探險專家也參與進來。另外我們專門成立了綠孔雀志愿者組織，做青少年繪畫大賽，畫綠孔雀，還做了音樂歌曲，就是想讓更多的公眾參與進來，一方面提升公眾的生態環境意識，另一方面讓大家看到環保組織在做的事情，大家一起努力可以帶來改變。

《中國慈善家》：所以自然之友是在具體的個案中調動公眾來參與，參與過程中對他們進行科普和影響教育？

葛楓：我舉一個例子，綠孔雀漂流探險隊的隊長叫幺哥，本名馮春，以前他在黃河、長江和雅魯藏布江還有國外的河流漂流，在國內他們發現漂著漂著沒河可漂了，而且他們也做不了什么。而在這個地方他們發現自己可以做些什么，而且真的達到了效果，對他們激勵非常大。