馮家山水庫灌區(qū)農(nóng)業(yè)綜合水價改革探析

雷春妮，董惠萍，劉 瑞

（陜西省寶雞市馮家山水庫管理局，陜西 寶雞 721300）

馮家山水庫是一座以農(nóng)業(yè)灌溉為主，兼顧城市、工業(yè)供水、防洪、發(fā)電、養(yǎng)殖等綜合利用的大（Ⅱ）型水利工程。水庫總庫容4.27億m3，有效庫容2.86億m3。灌區(qū)轄陳倉、金臺、鳳翔、岐山、扶風(fēng)、眉縣和咸陽市乾縣、永壽等8縣（區(qū)）136萬畝農(nóng)田。灌區(qū)主要糧油作物種植以冬小麥、夏玉米和油菜為主，經(jīng)濟(jì)作物主要以蘋果、葡萄、梨、桃等經(jīng)濟(jì)作物種植為輔。近年來，隨著水利條件的改善，糧油作物產(chǎn)量大幅提升，灌區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到有效調(diào)整，為灌區(qū)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了保障。為確保灌區(qū)農(nóng)業(yè)綜合水價改革取得良好效果，需對灌區(qū)農(nóng)業(yè)綜合水價改革進(jìn)行分析。

1 農(nóng)業(yè)水價綜合改革的必要性

長期以來，灌區(qū)由于農(nóng)業(yè)水價管理不到位，價格杠桿不能有效地促進(jìn)節(jié)約用水，導(dǎo)致有限的水資源不能得到充分利用；灌區(qū)國有骨干工程供水價格明顯低于成本，管理單位運(yùn)行難以為繼。末級渠系管理費(fèi)用嚴(yán)重不足，管水組織報酬低下，部分地區(qū)亂加價、變相加價滋生蔓延，用水戶負(fù)擔(dān)加重；灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價達(dá)不到運(yùn)行維護(hù)成本，末級渠系管護(hù)責(zé)任不能得到有效落實。

只有通過實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革，使農(nóng)業(yè)水價總體達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平，實行農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理，才能解決灌區(qū)面臨的諸多問題，確保灌區(qū)良性運(yùn)行和糧食安全。

一是灌區(qū)通過實施世行貸款項目、大泵改造、續(xù)建配套與節(jié)水改造、農(nóng)田水利設(shè)施維護(hù)項目等工程，骨干工程輸配水能力與效率大幅提升，灌區(qū)保障程度和抵御災(zāi)害能力顯著提升，灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)由0.48提高到0.53；二是灌區(qū)水管單位管理體制改革落實了部分人員和工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，維持了灌區(qū)的基本運(yùn)行，灌區(qū)管理水平和效能有待進(jìn)一定提升；三是陜西省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的實施意見（陜政辦發(fā)[2017]67號）發(fā)布。之前，省物價局、省水利廳、寶雞市水利局先后開展完成了大型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價成本監(jiān)審和馮家山水庫灌區(qū)末級渠系供水成本調(diào)查工作，并制定頒布了促進(jìn)農(nóng)業(yè)水價改革的有關(guān)指導(dǎo)性政策及文件，為農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作起到了保駕護(hù)航作用；四是灌區(qū)管理制度健全、管理規(guī)范，末級渠系管理組織隊伍不斷完善，管理水平進(jìn)一步提高；五是近年來灌區(qū)部分末級渠道已經(jīng)過改造，計量設(shè)施基本健全，斗口有量水堰、部分分渠有量水標(biāo)尺，工程設(shè)施配套較好，具備改革條件；六是管理局對農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作高度重視，專門成立了農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作中的相關(guān)問題。

2 農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)內(nèi)容

2.1 確定農(nóng)業(yè)水權(quán)

2.1.1 確定灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水定額

根據(jù)陜西省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布的《行業(yè)用水定額》（DB61/T 943-2014），結(jié)合灌區(qū)管理現(xiàn)狀和中等偏干旱年份灌溉制度，按照方便管理的原則，綜合確定灌區(qū)的作物灌溉定額。經(jīng)綜合分析，灌區(qū)小麥、玉米、油菜等糧油作物灌溉定額為120 m3/畝；蘋果、梨樹、桃樹、葡萄等經(jīng)濟(jì)作物灌溉定額為130 m3/畝。

2.1.2 農(nóng)業(yè)灌溉初始水權(quán)分配

以《寶雞市馮家山水庫水權(quán)轉(zhuǎn)換暫行辦法》寶市水辦發(fā)（2010）458號文件，根據(jù)作物品種、種植面積、灌溉定額等因素，在保障合理灌溉用水的基礎(chǔ)上，明確各級用水管理組織或工程單元獲得的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)，按以地定水、水隨地走、分水到戶的原則，對用水戶進(jìn)行確權(quán)登記造冊和公示，最后由灌區(qū)各縣區(qū)水行政主管部門按照省水行政主管部門統(tǒng)一要求對用水戶農(nóng)業(yè)用水權(quán)進(jìn)行確權(quán)。水權(quán)采取動態(tài)管理，每三年核定一次。確定水權(quán)的耕地面積或耕地經(jīng)營權(quán)發(fā)生改變時，水權(quán)應(yīng)及時變更。

2.2 建立合理的水價形成機(jī)制

2.2.1 灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水成本測算

根據(jù)《關(guān)于寶雞市馮家山水庫管理局2012年～2014年水利工程農(nóng)業(yè)供水定價成本監(jiān)審報告》陜價成審 [2016]11號文件，灌區(qū)2012年、2013年、2014年三年農(nóng)業(yè)供水成本扣減財政補(bǔ)助和折舊費(fèi)后，農(nóng)業(yè)供水成本分別為1.665元/m3、0.882元/m3、0.845元/m3，三年平均為0.98元/m3。2015年我們對灌區(qū)末級渠系管理費(fèi)用實際成本進(jìn)行了調(diào)查測算，合理數(shù)為0.277元/m3，省水利廳、省物價局最后確定為0.194元/m3。

2.2.2 現(xiàn)行水價標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)寶雞市物價局《關(guān)于調(diào)整馮家山灌區(qū)農(nóng)灌用水價格的通知》寶市價發(fā)[2001]131號文件，灌區(qū)現(xiàn)行水價標(biāo)準(zhǔn)見表1。

表1 馮家山水庫灌區(qū)現(xiàn)行水價執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)表 單位:元/m3

2.2.3 灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價確定

按照陜價成發(fā)（2017）74號文件，本次農(nóng)業(yè)水價綜合改革主要探索實行分類計價和超定額累進(jìn)加價相結(jié)合的模式。

1）實行分類水價:自流灌區(qū)國有骨干工程供水價格不分作物，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；末級渠系經(jīng)營者收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，糧油作物按實際運(yùn)行維護(hù)成本扣除財政補(bǔ)助后的標(biāo)準(zhǔn)定價，經(jīng)濟(jì)作物按高于糧油作物用水價格30%制定。抽水灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作由所在縣區(qū)組織實施。灌區(qū)分類水價執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)見表2。

表2 馮家山水庫灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革分類水價執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)表單位:元/m3

2）在定額管理基礎(chǔ)上，全面推行超定額累進(jìn)加價制度。超進(jìn)額累進(jìn)加價制度，參照陜西省物價局、陜西省水利廳《關(guān)于推進(jìn)寶雞峽等省屬灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革工作有關(guān)問題的通知》陜價成發(fā)[2018]99號文件精神，超定額累進(jìn)加價分為兩檔:

一檔水價按灌區(qū)國有骨干工程供水價格加末級渠系運(yùn)行維護(hù)成本扣除財政補(bǔ)助后的標(biāo)準(zhǔn)定價；二檔水價國有骨干工程供水價格執(zhí)行一檔，末級渠系收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按一檔的1.2倍執(zhí)行。

定額內(nèi)的用水量，即糧油作物灌溉定額在120 m3/畝以內(nèi)的灌溉用水量，經(jīng)濟(jì)作物灌溉定額在130 m3/畝以內(nèi)的灌溉用水量，按確定的糧油作物和經(jīng)濟(jì)作物執(zhí)行水價標(biāo)準(zhǔn)收取，執(zhí)行一檔水價。超出定額部分的灌溉用水量執(zhí)行二檔水價。馮家山水庫灌區(qū)用水量分檔情況見表3。

表3 馮家山水庫灌區(qū)用水量分檔表單位:m3/畝

馮家山水庫灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)區(qū)超定額累進(jìn)加價。水價執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)見表4。

表4 水價執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)表 單位:元/m3

2.2.4 建立農(nóng)業(yè)水價補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水獎勵機(jī)制

按照陜財辦農(nóng)（2017）200號文件精神，在實施過程中，國有骨干工程供水價格與運(yùn)行維護(hù)成本差額部分，由省財政安排資金對灌區(qū)管理單位進(jìn)行補(bǔ)助。對于用水戶采取各種節(jié)水措施、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等在水權(quán)定額以內(nèi)節(jié)約的水量，糧油作物最高按0.08元/m3的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)作物按0.06元/m3的標(biāo)準(zhǔn)予以適當(dāng)獎勵。

2.2.5 配套完善供水計量設(shè)施

配套完善斗、分渠計量設(shè)施，實行斗渠引水口和分渠引水口“雙標(biāo)尺、同計量”。以斗口計量為準(zhǔn)，在斗渠的分渠引水口設(shè)置量水計量標(biāo)尺，兩個點(diǎn)同時計量，做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、整理，作為調(diào)查摸底和價格檢查的計量依據(jù)。

2.2.6 加強(qiáng)水價管理

通過實行水價公示、完善水價制度和健全水價收費(fèi)機(jī)制對灌區(qū)水價加強(qiáng)管理，確保水價政策執(zhí)行到位、水費(fèi)征收透明化，提高為灌區(qū)群眾服務(wù)水平。

2.2.7 大力推行節(jié)水灌溉技術(shù)和農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)

在穩(wěn)定糧食產(chǎn)量和產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，因地制宜調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，推廣耐旱節(jié)水作物；大力推廣管灌、滴灌等節(jié)水技術(shù)和深松整地、覆蓋保墑等農(nóng)機(jī)農(nóng)藝相結(jié)合的節(jié)水措施，提升天然降水利用效率，通過節(jié)水實現(xiàn)增產(chǎn)、增效、增收的綜合效益。

3 改革實施措施

馮家山水庫管理局成立了農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革前期調(diào)研，并制定了馮家山水庫灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革水費(fèi)、水價、基層管理組織、績效評價等管理辦法，編制農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施方案，制定具有可實際操作的各項工作方案和細(xì)則，為推動農(nóng)業(yè)水價改革工作提供了政策和制度保障。

為扎實推進(jìn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，落實改革工作的主體責(zé)任，管理局成立了農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全局農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。并利用多種形式加大農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作宣傳力度，重點(diǎn)對用水權(quán)、分類水價、超定額累進(jìn)加價政策進(jìn)行宣傳解讀，引導(dǎo)用水戶樹立節(jié)水觀念，增強(qiáng)節(jié)水意識，提高節(jié)約用水自覺性，為改革工作營造良好的社會氛圍；另外要及時檢查指導(dǎo)，加強(qiáng)對末級渠系管水組織收費(fèi)行為的約束和監(jiān)管，并將此項改革任務(wù)納入管理處年度目標(biāo)考核內(nèi)容，建立改革臺賬，簽訂責(zé)任書，通過考核及時發(fā)現(xiàn)解決工作中存在的漏洞和問題，切實發(fā)揮績效考核的評價、約束、激勵作用，確保各項改革措施落實到位，全面完成改革任務(wù)。

4 結(jié)語

通過農(nóng)業(yè)水價綜合改革，不但能促進(jìn)有限的水資源得到充分利用，而且能激活用水管理單位事業(yè)發(fā)展，有利于減輕灌區(qū)群眾用水負(fù)擔(dān)，促進(jìn)灌區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和農(nóng)業(yè)發(fā)展，保障國家糧食安全，還能促進(jìn)水資源節(jié)約和保護(hù)，有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。