地方政府財政效率促進經濟增長實證研究
——基于監督力度視角

毛 軍

(海南師范大學 數學與統計學院，海南 海口 571158)

一、引言

近年來，金融危機和國債危機的頻發，財政透明度的缺失被認為是重要的誘因之一。國際貨幣基金組織(International Monetary Fund，IMF)和世界銀行(World Bank，WB)研究發現，財政透明是宏觀經濟和財政穩定的基石，提高財政透明度有助于政府與公民間信息互動交流，保障公眾的知情權和監督權，促進政府制定更加科學有效的財政政策，提高公共財政的穩健性和財政效率，抑制尋租和腐敗。改革開放以來，中國是世界上經濟增長最快的國家，但同時伴隨著高腐敗現象的存在。針對中國高增長和高腐敗共存之謎，我們不得不反思中國的制度環境。“援助之手”理論認為，在政府失靈的情況下，腐敗和經濟增長的關系應該是條件依賴于制度環境的。當經濟發展步入中高速時期，制度環境的相應變革，乃至于重構國家治理秩序，對于一個處于經濟換擋期的國家來說，就顯得尤為重要。優化國家治理的關鍵在于規范、監督與約束公權力的運行，而財政行為中的公權力濫用是腐敗的集中體現，從基礎性的層面來審視就是必須防止財政領域中公權力的濫用問題。因此，強化財政監督，提升政府財政效率，不僅是解決國家治理問題的關鍵，也是以釋放制度紅利來達到支撐經濟增長目標的必然途徑。

面對新時代下不充分不平衡的矛盾，構建現代財政治理體系，提高財政治理能力，進一步強化政府公共服務職能、增強政府公共服務力成為必然要求，加強財政監督、重塑財政運行秩序將是題中應有之義。國家財政部2015年3月發布的《關于進一步推進地方預算執行動態監控工作的指導意見》中明確提出“應高度重視和積極推進預算執行動態監控工作”的要求。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出：“建立健全預算編制、執行、監督相互制約、相互協調機制。完善政府預算體系，擴大預算公開范圍，細化公開內容。”黨的十九大報告提出：“全面實施績效管理。緊緊圍繞提升財政資金使用效益，將績效理念和方法深度融入預算編制、執行和監督的全過程。推動績效評價提質擴圍，提升公共服務質量和水平，提高人民滿意度。”財政改革的順利推進離不開財政監督職能的充分發揮。因此，研究監督力度對地方政府財政效率的影響機制，一方面從財政運行本身揭示制度約束對財政效率的影響程度，另一方面又深刻反映財政效率與經濟增長之間的關系，這對于構建適應經濟發展轉型需要的財政治理模式具有重要意義。

二、文獻評述

關于地方政府財政效率的測度方面，將無效率因素和隨機誤差加入到模型中，運用數據包絡分析方法(DEA)對地方政府財政效率進行測算研究[1]。此后，將傳統DEA方法與隨機前沿分析方法(SFA)結合起來的三階段DEA非參數估計方法得到廣泛應用[2]；其次，加入對非期望產出考量的非徑向非角度的SBM效率估計方法也逐漸得到運用[3]。此外，實證研究進一步探索關于地方政府某類公共品的財政效率，包括醫療衛生支出效率、農業財政支出效率、教育支出效率、一般轉移性支付效率等[4]。在研究政府監督對地方財政支出效率的影響作用方面，Babatunde(2013)[5]研究發現地方政府間競爭的不斷增強會導致地方性公共品的供給趨向帕累托最優。然而，Arbatli 等(2015)[6]卻認為地方政府內部尋租腐敗問題的產生，來自于少數利益集團控制著資金決策行為，官僚行為會使得地方政府財政支出超過公共產品服務的實際成本。陳詩一等(2008)[7]、李丹等(2016)[8]認為居民受教育水平越高，選擇官員的能力和識別腐敗官員的能力越強，給地方政府施加的監督壓力也越大，地方政府支出效率也就越高。此外，財政管理是國民經濟健康穩定發展的基石，提高地方政府監督力度有助于抑制尋租和腐敗，改善地方政府財政決策的有效性，進而提高地方政府財政效率[9-10]。現有研究文獻大多是對地方政府財政效率測算和影響效率因素分析。然而，地方政府財政效率的異質性較大，必須考慮財政監督力度所存在的參數異質性與非線性效應。文章基于我國1999-2016年省級面板數據，運用三階段DEA模型測算出我國地方政府財政效率；其次，為了有效避免內生性問題，運用動態面板門檻模型對函數和參數進行估計和檢驗，就地方政府財政效率隨著財政監督力度的不同，對經濟發展水平和居民收入增長產生的非線性影響效應作出判斷。

三、模型設定與數據說明

(一)地方政府財政效率測算模型

(二)動態面板門檻模型

pgdpit=?0+ρpgdpit-1+α1Xit(thr≤γ1)+α2Xit(γ1γ2)+λZit+μi+εit

(1)

incomeit=?0+ρincomeit-1+α1Xit(thr≤γ1)+α2Xit(γ1γ2)+λZit+μi+εit

(2)

其中，i和t分別代表地區和時間。μi和εit分別為個體擾動項和隨機擾動項。thr為門檻變量，包括預決算差異、財政違規資金和行政腐敗程度；γ為估計門檻值。被解釋變量pgdpit為經濟發展水平，incomeit為居民收入水平，解釋變量Xit為地方政府財政效率。Zit為外生控制變量，包括了城市化水平和對外開放程度。

(三)數據說明

三階段DEA模型中選取指標包括投入指標和產出指標。其中，投入指標：選取各省的人均財政支出作為投入變量，表示的是政府提供公共品所消耗的財力投入。產出指標：根據“中國城市基本公共服務力評價”和借鑒唐奇鳴等(2012)[14]的研究成果，文章將教育、醫療衛生、基礎設施、社會保障、農林水事、環境保護等作為產出指標，力求全面測算出我國地方政府財政效率。教育指標，考慮不同層次教育的差異，采用各省域平均受教育年限構造人力資本指標來表示我國教育發展狀態。醫療衛生指標，用人均擁有的醫療床位數和醫生數反映地方醫療衛生發展狀況。基礎設施指標，包括人均用電量和人均生活用水量，衡量地方能源基礎設施的完善程度；人均鋪路面積來衡量交通事業的發達程度；人均郵電業務量衡量地方郵電通信服務的發展程度。社會保障指標=(已參保養老保險人數/地區人口數)×50%+(已參保醫療保險人數/地區就業人口數)×50%。農林水事指標，運用地方農業基礎設施的完善程度作為衡量農林水事指標，地方農業基礎設施的完善程度=正常灌溉的耕地面積/農作物總播種面積。環境保護指標，選取單位GDP能耗下降率、森林覆蓋率與工業固體廢棄物綜合利用率等衡量地方政府財政生態效益。在隨機前沿分析方法(SFA)中，將影響地方政府財政效率的外部因素分為環境因素和政策因素。環境因素采用人口密度來表示，文章以每平方公里的人口數作為地區人口密度變量。政策因素采用人均預算內財政收入表示。

被解釋變量包括：(1)經濟發展水平(pgdpit)：經濟發展使得稅收收入增加，地方政府長期缺乏對成本控制的動力，導致政府財政支出粗放型增長進而降低了財政支出效率。(2)居民收入水平(incomeit)：收入水平較高的地區居民可以獲得較高水平的公共物品和服務。門檻變量為監督力度，包括內部監督、政府監督和社會監督：(1)內部監督。預決算差異(differit)為政府部門內部事前事后執行情況的過程控制程度，表示預算執行能力和資金安排使用合理，監督工作貫穿于財政資金使用過程中并切實影響財政支出規模，預決算間差異越小說明監督工作效果越好。預決算差異(differit)=(財政支出決算數-預算數)/財政支出預算數。(2)政府監督。財政違規資金(illegalit)使用各省區每年被查出的“違規金額”來衡量的政府部門監督力度。財政違規資金是普遍存在的，文章使用財政審計數據中被查財政違規金額占地方政府財政支出的比重代表政府控制力度。(3)社會監督。行政腐敗程度(corruptit)表示的是政府和社會共同監督的力度和程度。文章采用“每萬公職人員貪污賄賂案件立案數”來代表社會監督力度。主要解釋變量為三階段DEA模型測算出的地方政府財政效率(efficiencyit)。控制變量包括：(1)城市化水平(urbanit)：選用城鎮化率表示城市化水平，城鎮化率=城鎮人口/當地總人口。(2)對外開放程度(openit)：選用地區對外貿易進出口總額/當年GDP表示地區開放程度。

四、實證結果及分析

(一)地方政府財政效率測評結果及分析

根據我國地方政府投入與產出以及環境因素的樣本數據，基于Pearson相關性檢驗方法進行“同向性”假設檢測研究發現，我國地方政府投入與產出變量間的相關系數通過5%的顯著性檢驗且為正，認為指標選取是合理的。第一階段運用傳統DEA-BCC模型測算的地方政府財政效率、純技術效率和規模效率分別為0.778、0.794和0.875。第二階段基于SFA模型采用Frontier4.0計量軟件對以環境因素和政策因素為投入松弛值代表投入冗余變量的影響。LR單邊檢驗通過了1%的顯著性檢驗，表明環境因素和政策因素對地方政府財政效率的影響是顯著的；γ值通過了5%的顯著性檢驗且γ值趨近于1，表明隨機因素對于地方政府財政效率具有重要作用；σ2通過了1%的顯著性檢驗，表明環境因素和政策因素比隨機誤差對地方政府財政效率的影響更為重要。人口密度的系數為正且通過顯著性水平為5%的T檢驗，說明地區人口密度越高，地方政府可以有效地提供公共產品和服務進而財政支出規模經濟效應凸顯出來。地方稅收收入水平系數為正且通過顯著性水平為5%的T檢驗，說明稅收越多會致使地方政府缺乏有效利用稅收資源的激勵，從而造成政府財政支出效率有所下降。第三階段重新運用DEA-BCC模型和DEAP2.1計量軟件對調整后的決策單元投入值替換原始投入數據對決策單元進行重新測度，研究結果發現：處于有利環境和政策因素的地區效率值略有下降；處于不利環境和政策因素的地區財政效率值有所上升。文章通過繪制調整前和調整后的地方政府財政效率折線圖，描述我國地方政府財政效率的變化趨勢。從圖1可知，我國地方政府整體財政效率均值由0.778提升至0.812，純技術效率的均值由0.794提升至0.841，規模效率的均值由0.875提升至0.903，說明剔除外部環境和隨機因素影響后，地方政府財政效率、純技術效率和規模效率的均值都有不同程度的提高。此外，我國地方政府財政效率均值在1999-2016年期間經歷了先下降后在一定水平上保持不變的波動過程。整體來看，我國地方政府財政效率具有一定的提升空間。

圖1 2016年地方政府財政效率對比

(二)地方政府財政效率對經濟增長的門檻效應研究

為避免動態面板門檻模型設定的“偽回歸”和偏差現象，文章采用同質性LLC檢驗和異質性Fisher-PP的單位根檢驗，研究結果表明回歸變量均通過5%的顯著性檢驗，進而運用Pedroni檢驗和Kao檢驗進行面板協整檢驗，檢驗結果表明變量間存在長期均衡關系，說明面板數據具備平穩性和模型回歸結果具備較強的可靠性，可以通過動態面板門檻計量模型進行實證檢驗。表1報告了以預決算差異(differit)、財政違規資金(illegalit)和行政腐敗程度(corruptit)為門檻變量的顯著性檢驗、門檻估計值及其95%置信水平的置信區間。從動態面板門檻回歸模型中估計研究發現，預決算差異(differit)、財政違規資金(illegalit)和行政腐敗程度(corruptit)在5%的顯著水平下通過雙重門檻檢驗，因此文章將采用雙重門檻面板模型進行計量分析。

根據面板門檻值將樣本劃分為子樣本，分別對子樣本采用一階差分GMM進行實證估計。經濟發展水平(pgdpit-1)和居民收入水平(incomeit-1)慣性系數數值較小，AR(1)檢驗、AR(2)檢驗和Sargan檢驗均是合理的，表明文章所選取的工具變量是有效的。文章運用動態面板門檻估計法實證檢驗結果如表2和表3所示。從動態面板門檻斜率系數估計值可知，經濟發展水平(pgdpit-1)和居民收入水平(incomeit-1)均通過1%的顯著性檢驗，表明文章設定動態面板門檻模型是合理的。

表1 門檻變量的顯著性檢驗和置信區間

注：表中的F值及相關臨界值、95%的置信區間均為采用“自舉法”反復抽樣300次得到的結果；*、**、***分別表示在10%、5%和1%水平上顯著。

從預決算差異(differit)為門檻變量的參數估計結果看，門檻值分別為[0.084，0.219]和[0.084，0.219]。當預決算差異(differit)低于門檻值0.084時，系數估計值通過1%的顯著性檢驗且為擠入效應，表明地方政府財政效率在此門檻閾值下對經濟發展和居民收入增長產生了積極的促進作用。財政預決算差異在低閾值內預示著財政自主能力較低，對中央財政轉移支付依賴程度較高且財政支出偏向于剛性增長的社會領域，保障地區公共服務需求和提高社會福利，進而提高地方政府財政效率，這也間接說明不是所有監督不力的國家都有很差的經濟績效。當預決算差異(differit)介于門檻值0.084和0.219區間時，系數估計值通過了1%的顯著性檢驗，且地方政府財政效率對經濟發展和居民收入增長的擠入效應轉變為擠出效應(系數值為負數)。此外，當預決算差異(differit)跨越門檻值0.219時，地方政府財政效率對經濟發展和居民收入增長的負向彈性系數有所加強(系數值為-1.837)，且通過了1%的顯著性檢驗。財政預算與決算間的偏離程度增加，財政資金規模缺乏約束而盲目擴張，隨著預算資金規模和人均財政支出的不斷擴大，加上政府和社會監督力度不足，反而會滋生腐敗和財政資金違規使用等的可能性空間，導致預算資金的增加不能完全分配到國民公共領域當中，進而導致地方政府財政效率有所下降[15]。

從財政違規資金(illegalit)為門檻變量的參數估計結果看，門檻值分別為[0.029，0.106]和[0.026，0.106]。當財政違規資金(illegalit)低于門檻值0.029和0.026時，系數估計值通過1%檢驗的顯著性檢驗且系數為正，表明地方政府財政效率在此門檻閾值下對經濟發展和居民收入增長具有正向作用。高度集權政治體制下的“經濟人”政府官員，在社會公共品具體的供給方式上，往往為了追求“政績”和“利益”決策最大化，擁有控制成本的動力、優化資源配置和提高公共品供給效率，從而實現公共財政的最優支出。當財政違規資金(illegalit)介于[0.029，0.106]和[0.026，0.106]區間時，系數估計值通過了1%的顯著性檢驗，且系數為正值。此外，當財政違規資金(illegalit)跨越門檻值0.106時，地方政府財政效率對經濟發展和居民收入增長的邊際影響系數通過1%的顯著性檢驗且負向效應有所提高。“攝取之手”觀點認為財政違規資金的增加導致政治不穩定，減少了人力資本積累和私人投資；“帕金森定律”認為經濟快速發展帶來政府工作人員的增多和政府規模的擴大，行政管理費用的增加會降低地方政府財政支出效率，進而抑制經濟增長速度。

表2 經濟發展水平(pgdp)門檻參數估計結果

注：圓括號內是參數的T值，***、**、*表示t檢驗值在1%、5%、10%統計性水平顯著。AR(1)檢驗、AR(2)檢驗和Sargan檢驗系數方括號內是p值。下同。

從行政腐敗程度(corruptit)為門檻變量的參數估計結果看，門檻值分別為[21.559，33.853]和[19.179，23.938]。當行政腐敗程度(corruptit)低于門檻值21.559和19.179時，系數估計值為正通過顯著性1%檢驗，說明此門檻閾值下地方政府財政效率對經濟發展和居民收入增長的正向作用。行政腐敗有利于吸引FDI，將創新產品引入市場更有效的手段，發揮科斯定理預測作用，降低企業在當地環境下所面臨的財務負擔和信息不對稱，從而達到次優效率。當行政腐敗程度(corruptit)介于[21.559，33.853]和[19.179，23.938]區間時，系數估計值通過了1%的顯著性檢驗，且影響效應從擠入效應轉變為擠出效應。此外，當行政腐敗程度(corruptit)跨越門檻值33.853和23.938時，邊際影響系數負向效應有所提高，且通過1%的顯著性檢驗。行政腐敗會扭曲投資和人才配置，導致政府人員熱衷于從事尋租活動，對技術創新和創辦企業積極性具有破壞性效用；此外，行政腐敗還會阻礙社會資源配置，企業產權缺乏保護，迫使企業加大固定資產投資從而阻礙了經濟可持續發展。

五、結論與啟示

文章基于三階段DEA模型對我國1999-2016年地方政府財政效率進行測算，研究發現在剔除環境因素和隨機誤差影響后，我國地方政府財政效率有所提升，同時地方政府財政效率存在區域差異：中部地區地方政府財政效率均值較高，西部地區地方政府財政效率均值高于東部地區。運用動態面板門檻回歸模型研究發現，當預決算差異、財政違規資金和行政腐敗程度處于中高閾值時，地方政府財政效率對經濟發展和居民收入增長具有顯著的負向影響，地方政府財政效率因監督力度不同而有所差異。基于本文的分析結論，啟示如下：

表3 居民收入水平(Income)門檻參數估計結果

第一，約束財政公權力是健全財政治理體系、提升財政治理能力的基礎。當前，財政運行日益呈現出多元、雙向互動關系，參與主體的利益訴求更為明顯，約束政府成為構建財政治理秩序的基本要求，政府管理加速向管理政府轉變，實現對政府的全面約束與約束硬化，是規范財政管理行為、提升財政管理能力與效率的必由之路。此外，完善財政內部監督，構建財政權力運行的制衡與內控機制，是落實監督的重要手段。根據財政資金運行的流程，構建全過程、全覆蓋的閉環式財政監督鏈，為規范與約束財政公權力打造一個嚴密的制度籠子。

第二，加速政府職能轉變，建立以需求為主導的公共品供給決策機制，是強化監督力度的必要前提。政府作為利益集團的復合體，公共品供給決策方向有可能偏離公眾的需要。在公共品需求日益多層次和多樣化的情況下，應以提高公眾社會福利為目的，增強政府公共決策的“回應性”，尊重“居民消費者”意愿和偏好，促進政府財政支出決策與居民消費者偏好間的一致性。

第三，建立全方位的約束制度體系，是確保監督有效性的必要保證。構建“用腳投票”機制，強化外部壓力，促進公共品供給質量的改善，切實達到提高地方政府財政效率水平；建立政府績效考核激勵機制，控制決策行為的空間異化，降低“政治失靈”程度；健全財政績效評價制度，建立分層次的財政績效評價體系，提升財政資金使用的安全性與效果性；完善社會監督機制，提高財政行為的公開度和透明度，充分發揮公眾對政府行為的有效監督作用。