新時代食品安全戰略及法律監管研究

楊旖

[摘 ? ? ? ? ? 要] ?食品安全關系民生，不僅決定廣大人民群眾的生活質量與身體素質，也影響整個社會的安定繁榮和長治久安，而食品安全戰略是提升食品安全治理水平的前瞻性制度框架。對如何在改革的新形勢下著力于食品安全監管體系的系統化建設、如何使食品安全戰略得以制度化完善做一些簡要分析，并提出一些粗淺的建議和方向。

[關 ? ?鍵 ? 詞] ?食品安全戰略;法律監管;研究

[中圖分類號] ?D922.16 ? ? ? ? ? ? ?[文獻標志碼] ?A ? ? ? ? ? ?[文章編號] ?2096-0603（2019）13-0166-02

食品安全問題，在世界范圍來說都是關系國計民生、公共安全及國家長遠發展的重大問題。黨的“十八大”確定了全面建成小康社會的總目標，習近平總書記把人民過上更好的生活作為實現中華民族偉大復興中國夢的重要內容。黨的十八屆五中全會報告提出要“推進健康中國建設，實施食品安全戰略”，黨的“十九大”報告再次強調要“實施食品安全戰略，讓人民吃得放心”，一次次將食品安全問題提升到新的戰略高度。本文擬對什么是食品安全戰略、我國食品安全方面存在哪些問題、如何能更有效地進行監管，尤其是從法律角度對強有力的運作管理進行論述，以期能對新時代下我國的食品安全問題提供更多的戰略選擇。

一、食品安全及食品安全戰略的內涵

食品安全是一個系統性的概念體系，它包括食品數量安全、食品質量安全和食品營養安全三個層次。三個概念只有重心和角度的不同，沒有重要性的先后之分，只是這三個概念所涉及的食品安全問題作為社會問題是依次顯現并先后進入社會關注和政府議程范圍的。根據世界衛生組織的定義，食品安全戰略是國家針對特定時期主要食品安全問題采取行動的一致性框架。我國學界對這一新事物的認知依然處于探索階段，因此，研究食品安全戰略具有現實和理論的雙重意義。目前我國尚未有關于食品安全戰略的官方文本和政策實踐，學界中主流觀點主要分為三種模式：（1）多方協作模式;（2）監管主導模式;（3）技術支撐模式。

二、當下我國食品安全方面存在的問題

進入新的發展時期，我國已經擺脫了食品數量上的供給不足，此時正面臨食品安全短缺的挑戰。根據英國智庫“經濟學人”對各國食品安全狀況的評估排名，2017年我國最新指數位列第45名，位居中上游水平。雖然近兩年的食品抽檢總體合格率已穩定保持在96.8%，但食品安全仍存在不少問題，形勢不容樂觀。具體而言呈現為以下幾個方面。

由于環境污染問題，導致作為生態鏈末端的農業種植飽受影響。另外，高耗能、高污染導致的環境污染向食物遷移，金屬冶煉、“三廢”排放及垃圾焚燒導致土壤、水源污染，進而造成農產品重金屬和有機污染物超標。

我國當前的食品產業呈現“多、小、散、低”的格局，產品集約化水平低，小作坊、小餐飲、小攤點不計其數。產業素質總體較低，這在一定程度上決定了企業誠信觀念和質量安全意識不強。

縱向比較，我國的食品安全標準較歐盟等標準相對滯后;橫向來看，我國食品監管體制改革在推進中由于認識不統一、整體推進力度不夠等原因，在監管的覆蓋面、專業性、職業素養等方面都亟待加強。

回顧過往，我國出現過三聚氰胺毒奶粉、地溝油、蘇丹紅、塑化劑等事件。這些事件背后牽涉食源污染、新技術推廣與長效性危害風險評估、農產品的科學化生產、添加劑的規范使用等一系列問題，涵蓋多個產業與生產環節，涉及面甚廣。因而，從整體上看，我國食品安全形勢仍然十分嚴峻，然而，食品安全的重要性又決定了必須將其提升到國家戰略高度來考慮。

三、食品安全的國家戰略意義

習近平總書記歷來重視民生問題，黨中央對食品安全問題更是高度關注。在黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中，我國政府首次從戰略高度明確闡述了“食品安全治理”問題：“實施食品安全戰略，形成嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系，讓老百姓吃得放心?！闭氖称钒踩O管體系無疑是這一治理體系的核心，而政府食品安全監管的戰略及其選擇則是構建監管體系所要考慮的關鍵問題。食品安全的戰略意義在于其超越了微觀分析對食品安全檢測技術、手段以及個別安全標準條文的制定和修正等具體事項或具體產品的關注，它從宏觀和全局層面上探討食品安全監管問題。

我國是一個美食國度，也是食品產業大國。吃飯問題是人民群眾最關心、最直接、最現實的問題。對食品安全問題，要在加強監管、嚴厲打擊的同時，動員全社會廣泛參與，努力營造人人關心食品安全、人人維護食品安全的良好氛圍，不斷增強公眾對食品安全的信心。另外，當前我國正處于社會轉型期，一些民生問題處理不好極易引發社會矛盾，影響社會穩定。正如習近平總書記所指出的“食品藥品安全具有公共安全的特點，社會關注度和敏感性日益凸顯，而且觸點增多、燃點降低，如果處置不當，有可能迅速發酵蔓延，有的還可能轉化為影響穩定的突出問題。”由此可見，食品安全問題絕不僅僅是一個產品質量問題，也絕不僅僅是一家一戶的事情，其是關系公共安全的重大問題。最后，由于目前我國正在全面建設小康社會，開啟建設社會主義現代化強國的新篇章，如果食品安全沒有保障，所有這些宏偉藍圖都將缺乏可靠的物質基礎。

由此可見，食品安全戰略的意義十分重大，食品安全監管體系的建構勢在必行。下面，筆者將從以下幾個方面闡述完善食品安全監管方面的具體法律舉措。

四、新時代法律視角下食品安全監管的完善

（一）宏觀上——加強食品安全監管方面的法律法規體系建設

建立、健全法律制度體系是實現食品安全監管的首要一步。法律上，我國《食品安全法》只規定了關于食品安全風險評估的少量內容，在依法治國的時代背景下，我們的立法工作應以法治思想為指導，秉持法治的方法，努力推進食品安全監管法律體系建設，不斷制定符合我國國情的法律制度，同時亦要借鑒發達國家的成功經驗，與國際接軌，建立一個能切實、長期、有效地為市場經濟建設服務的完備的食品安全監管法律體系。應考慮精細化法律規定，最大限度地發揮法律對社會關系的調控效果。既要保證所制定的法律能確實有效地回應社會需要、解決實際問題，又要增加法律條文的靈活性、可操作性，因地制宜、因時制宜，充分發揮法律規范作用的實際效果。

（二）主體上——以立法形式加強食品安全委員會的監管作用

新時代下，應通過立法的方式明確各級食品安全委員的責、權、利，對其職權的強效性、在議事協調過程中的權限等問題進行梳理，可以適當借鑒美國負責協調工作的“總統食品安全顧問委員會”的設計，使各級食品安全委員會能充分發揮好統籌、協調工作，在食品藥品監督管理局與其他行政職能部門之間、上下級監管部門之間以及各地區監管部門之間形成有效聯動機制，增強監管工作的系統性，切實賦予食品安全委員會在信息溝通等工作中的權力，防止其綜合治理能力過于虛化，形成行政職能部門的共治合力。這一系列目標的達成都需要以立法形式固定下來，使之上升為國家意志后才具有執行力和遵守的可能。

（三）意識上——強化相關主體的法治意識與誠信意識

建設社會主義法治國家，培養和增強公民的法治意識顯得尤為重要。要實現這一目標，在食品安全監管的戰略框架下，一方面，應著力于提高食品從業人員的法治意識與誠信觀念。因為食品從業人員是食品生產與經營的真正參與者，對整個社會食品供應的質量與安全起到了關鍵性的作用。因此，應對這一群體進行有目的的法治、誠信宣傳教育，向其傳播先進的操作技能與規范，從而降低生產成本，從根本上消除其違法生產、銷售的動因，將正確的價值觀帶入具體的食品生產經營活動中，樹立起合法經營的根源。另一方面，還應著力于培養作為消費者的普通民眾的法治意識與食品安全意識。目前我國有相當一部分消費者還缺乏基本的食品安全知識、鑒別能力和自我保護能力，食品安全意識的匱乏間接造成了違法食品有市場需求、違法者有生存空間，為使這一社會公共性問題得以解決，極有必要強化公眾的食品安全意識。為此，應更加廣泛地宣傳食品安全基本知識，深化法治宣傳，特別是食品安全法規宣傳與教育，從而引導公眾能更加積極、合法、有效、理性地參與食品安全社會管理。

（四）核心上——持續提升政府的監管能力

政府監管始終是食品安全治理的中堅力量，進入新時代，隨著社會對食品安全問題關注度的提升，政府對食品安全重視程度也相應加強，但由于對食品安全監管缺乏系統的認識及科學的頂層設計，食品監管體制尚不健全?？傮w而言，當前的改革亟待改變部門“吞并”部門的博弈思維，從更高的層面增強改革的前瞻性和協調性。新時代下，食品監管職能不宜簡單放入一般市場監管范疇，而應獨立從健康角度統籌制定食品政策。在執法層面，單獨執法模式的成本太高，應在維持綜合執法模式的前提下提升監管人員的專業素養，培養和發展專業的監管能力。

新時代下，食品安全戰略作為指導我們今后食品安全行動的綱領，使其更加完善和科學，任重而道遠，意義非比尋常。本文提出的建議十分有限，也具有一定的局限性。具體的解決方案還需要在實踐中不斷修正與評估，也需要學術界和實務界通力合作。

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編輯 王 敏