東京如何一步步解決垃圾問題？

趙慧 費燦亞

PART1 垃圾戰爭@東京

想弄清楚東京的“垃圾故事”，我們得先把視線拉回六七十年前。

1950年代中期，伴隨日本戰后經濟復蘇，城市垃圾量激增，東京都的垃圾填埋場接近飽和。當時，雖然已經有焚燒、掩埋等處理方法，但東京都只有11個焚燒處理場，處理速度跟不上垃圾增量。1971年，東京都垃圾總量已經達到1954年垃圾總量的6.8倍，約七成只能直接掩埋。

為此，東京都政府在垃圾焚燒與填埋兩方面展開行動。為了應對不斷增加的垃圾量，東京都政府于1956年制定了《清掃工廠建設十年計劃》，計劃在各區建立垃圾焚燒處理廠（清掃工廠接近我們焚燒處理廠的概念）。另一方面，面對逐漸飽和的垃圾填埋場，計劃于1964年在江東區填海處理需要掩埋的垃圾，為此開拓新的場地—第15號垃圾填埋場。但這些計劃的實施并不是一帆風 順。

江東區是東京垃圾問題的“重災區”。從1655年起，江東區就一直是東京（或者是早年的稱呼—江戶）垃圾的最終掩埋處理地。進入經濟高速發展期后，東京都政府又于1957年在江東區夢之島修建了第14號垃圾填埋場。當時，每天有5000輛垃圾車將東京都各地的垃圾運到江東區，運輸和填埋工作導致的交通堵塞、蚊蟲滋生、空氣污染嚴重影響了江東區居民的日常生活。因此，當東京都提出要在江東區若洲修建第15號垃圾填埋場時，遭到了江東區的強烈抵 制。

在各區設立垃圾焚燒處理廠的計劃也并不順利。1966年，東京都選定杉并區高井戶地區建設清掃工廠，處理垃圾焚燒事宜。但是，由于選定方法不透明，加上沒有跟當地居民做好協商，建設計劃遭到居民反對，被迫中斷。杉并區反對派居民以“Not in My Backyard”（NIMBY，反正別在我后院）的態度抵制東京都政府的計劃。

一時間，東京都政府、各區政府、各區居民為了各自利益展開了斗爭。事情愈演愈烈，垃圾堆積的問題無法得到解決。東京都政府提出的強制征用計劃（利用公權力征收私有土地）受到反對者們的控告。

這個問題持續發酵，江東區的第15號垃圾填埋場本來計劃只用到1970年，由于杉并區的垃圾燃燒處理計劃受阻，一直沿用到1973年。1971年，東京都本來想開會討論是否將它繼續沿用到1975年，遭到江東區議會的強烈反對，要求各區自己處理自家的垃圾。由此，時任東京都知事（相當于市長）的美濃部亮吉正式提出“垃圾戰爭”的口號，推進垃圾分地區處理政策。美濃部亮吉是一名經濟學家，連任三屆東京都知事，在任12年，依次推動過老人免費醫療、公營組織退出賭博/博彩業界等制度，但也因站在居民角度反對外環高速等交通基礎設施建設，最終導致慢性交通堵塞、空氣污染等問題而受到指責。

矛盾緊接著再次爆發。日本的新年為每年元旦，年末年始，也是垃圾大量產生的時期。1972年年末，為了解決可能產生的垃圾問題，東京都新設立了8個臨時垃圾集放點，但其中一個集放點的建設遭到杉并區居民的反對而中止。江東區則認為杉并區對垃圾處理態度不夠積極，在區長的帶領下掀起反對杉并區垃圾進入江東區的抵制運動。杉并區的垃圾最終只能堆在沒完工的臨時收集點，造成居住環境惡化。之后，因杉并區高井戶清掃工廠爭議問題，江東區又發生過一次針對杉并區垃圾入境的抵制運動，這一次，東京都清掃勞動組合也加入抵制，拒絕收集杉并區的垃圾。

1974年，在地方法院的調解下，東京都終于得以在杉并區高井戶建立垃圾清掃工廠，但是工廠的設計和利用必須參考居民團體的意見。工廠于1978年開工建設，到1982年才最終投入使用。

“垃圾戰爭”之后，東京都明確決議要求各區各自處理垃圾問題。但是，1970年代至1980年代之間，已經建好的垃圾處理廠大多在東京都邊緣地帶，這些區雖然能解決自己的垃圾問題，可東京都中心區域沒有自己的垃圾處理廠，只能持續委托其他區的工廠代為處理垃 圾。

此后，隨著經濟發展放緩，垃圾處理設施興建也一度停滯。直到進入1980年代后半期的泡沫經濟時代，垃圾再度成為礙眼的問題，東京都中心幾個沒有垃圾處理廠的區域終于在1990年代陸續興建完成了自己的工廠（目黑區1991年，墨田區1998年，港區、豐島區1999年，澀谷區、中央區2001年）。2000年，東京都將清掃事業移交給二十三區各自負責管理，各區各自負責區內垃圾的收集、運輸以及回收。另外，也設立了地方垃圾共同處理團體，也就是我們今天所說的東京二十三區清掃一部事務組合，由它們統一完成垃圾的焚燒、粉碎、下水道處理等中間流程。垃圾最終填埋等處理則交給東京都統一調度安排。

目前，東京都二十三區共有21個清掃工廠（其中2個正在改建）。由于垃圾處理能力大幅提升，東京都不再要求新宿區、荒川區、中野區這幾個沒有垃圾處理工廠的區域興建自己的垃圾處理廠，它們只需委托臨近有處理余力的工廠處理自己區的垃圾。也正是隨著情況的變化，東京都也不再強求各區一定要完全處理好自己的垃圾，而是在既有政策基礎上，允許各區靈活運用資源與設備，可采用分別處理與統一處理結合的方 式。

由此可見，垃圾處理方式直接決定著東京都的垃圾處理基礎設施建設進程與垃圾處理的組織結構。至于垃圾分類，則是另一條發展線索。

戰后復興時期，東京都的垃圾分類并不復雜，只分為“生垃圾”和“其他垃圾”。“生垃圾”的一部分用來喂豬或堆肥，剩下的就掩埋處理。當時的“其他垃圾”大部分都是紙與纖維類制品，幾乎都可以燃燒處理。

隨著經濟復蘇，東京都養豬的農戶變少了，農田不再有那么多，在處理垃圾時，甲烷和蒼蠅等問題就成了大麻煩。1961年起，東京都干脆不把垃圾分類了，所有垃圾一燒了事。可是生垃圾水分含量多，產生的熱量低，垃圾也容易不完全燃燒。1960年代到1970年代東京都建造的垃圾燃燒設備大多是低熱量爐—記住這個名詞，待會它會成為新的障礙。

進入1970年代后，塑料垃圾激增。塑料類垃圾燃燒時會產生很高熱量，很容易損傷低熱量爐，而且，燃燒過程中可能會產生氯化氫等有毒氣體，已有的那些垃圾處理設備沒法把這些問題都完全解決。所以當時，不僅生垃圾直接掩埋，塑料垃圾也不得不歸入不可燃垃圾，最終掩埋處理。

很難想象，這件事到30多年前才最終解決。在各類基礎設施完善的基礎上，1997年，東京都終于將垃圾燃燒、排煙處理、廢棄物轉能源等設備升級完畢，完成了可燃垃圾100%燃燒處理機制。三十年間，被視為不可燃垃圾的塑料制品終于在理論上能夠被歸為可燃垃圾。但是，各區在垃圾分類上有各自不同的歷史分法，處理方式也演化得不盡相同，因此，如今對于塑料類垃圾，東京都各區仍然有不同的分類規定。

看完垃圾戰爭的歷史，你應該可以意識到，垃圾回收主體在東京都垃圾處理系統里有多重要。東京都以區為單位劃分的垃圾分類政策出臺于1992年，順著歷史脈絡，這也是在垃圾戰爭結束、垃圾再度產生增量之后，各區需要負責自己處理垃圾、開始整備自己的垃圾處理工廠之時。發展至今，回收形態大致可以分為幾類：

① 收集所（Station）回收：各區根據自己的回收種類，規定回收日期、時間，在指定地點，用指定裝袋方式回收。

② 據點回收：在公共場所、超市、便利店等利用頻率高的地方設置垃圾箱。

③ 集團回收：街道組合、公寓管理方等機構將家庭丟棄的報紙、瓶罐等資源統一收集，交給回收業者。

不過，各區在收集資源品類時會有不同的規則。比如，荒川、足立、墨田、澀谷等8個區就只回收PET塑料瓶，不回收其他塑料包裝制品。一方面與這個區的財政實力有關—雖然增加資源回收種類可以降低需要處理的垃圾總量，從而降低支付給東京二十三區清掃一部事務組合的垃圾處理費用，但清掃組合共同處理垃圾時使用的垃圾燃燒設施會不斷折舊，設備更新費用也需要各區承擔，所以省下的錢和新增的成本也未能很好抵消。因此，一些財力較弱的區就沒什么動力推行垃圾減量化—那就不如別分那么多資源種類，寧愿都當垃圾丟掉。還有一個原因則與這個區商戶多少有關，業者丟垃圾并沒有家庭分得那么精細，資源回收率也更低。

PART2 和東京的垃圾處理有關，你可能感興趣的9個問題

01

Q東京的街上為什么很少有垃圾桶？

A 這幾乎是每一個初到東京的旅行者都會心生疑惑的問題。的確，在東京，除了便利店、電車站，只有像表參道這類少數人流量特別大的街道才設有垃圾桶。1990年代以來，東京開始逐漸減少街道上的垃圾桶，市民出行都會自己準備塑料袋，將垃圾帶回家中處理。直接原因是為了防止恐怖襲擊的發生—垃圾桶極有可能成為恐怖分子存放武器的地方。1995年東京地鐵沙林事件發生后，東京就以反恐名義撤去了街道上的大部分垃圾桶。2017年特朗普訪問日本時，為防止恐怖襲擊，東京甚至撤掉了地鐵內的隱蔽儲物箱。另一方面，減少設置垃圾桶也在客觀上起到了節約公共費用的作用。

02

Q在東京垃圾到底怎么分類？

A 在東京，垃圾主要分為可燃垃圾、不可燃垃圾、大件垃圾和資源。每個垃圾大類下面的細分種類，則根據各行政區制度有細微調整。以澀谷區為例：可燃垃圾包括廚余垃圾、衣服、木屑、紙屑、塑料制品、橡膠制品和皮革制品；不可燃垃圾包括金屬制品、玻璃制品、陶瓷干電池等以及長寬高在30厘米以下的小型家電；大件垃圾指煤氣、燈油器具、家具、寢具等；資源包括塑料瓶、紙、瓶、罐、噴霧罐、熒光燈管類。

針對每一大類包含的小類還會有詳細的規定，如資源中的塑料瓶是指帶有“PET”標記的物品；紙包含報紙、雜志和瓦楞紙箱。此外，家電類需要付費回收。

03

Q 東京人怎么“扔垃圾”？

A 東京垃圾的收集和搬運由各區清掃事務所負責，因此各個區域的垃圾處理方式有所不同。收集起來的垃圾需要根據各區的垃圾處理手冊做預處理。垃圾也要根據主體不同，分為家庭垃圾與企事業單位（比如商店、公司或組織機構）垃圾兩類，有不同的回收方式。

就家庭垃圾而言，比如在澀谷區，廚余垃圾需要充分去除水分后再丟棄。可回收的塑料瓶也不能直接丟，需要先拿掉瓶蓋、撕掉包裝紙，再用清水稍微沖洗一下瓶內，踩扁后裝到垃圾袋中。至于資源中的瓶、罐、噴霧罐等，需要按照種類分別放入透明袋中丟棄，如果混雜在一起則不予回收。如果居住在獨幢房屋或者無人值守、沒有垃圾房的公寓（apartment），住戶需要根據各地區的垃圾收集日信息，將不同類別的垃圾在指定時間扔到固定的地點—如果沒有趕上扔特定垃圾的時間，這些垃圾可能要在家里存放幾天。如果不小心分錯了垃圾或者沒有按照規則處理垃圾，垃圾很有可能被退回—上面還會貼著一張警告。如果居住在配備垃圾房、和管理員的公寓（mansion），則只需要將垃圾按照管理員規定的分類放置，管理員會在規定日期統一運至收集處。

如果扔大件垃圾，則需要提前向大件垃圾受理中心或民營處理業者預約，并在便利店等機構購買大件垃圾處理券，寫上姓名，貼在要處理的垃圾上，證明已為此垃圾預約處理并付費。如在東京都目黑區處理一個電飯鍋需要支付300日元（約合18元人民幣）。

東京都23區會免費回收處理10千克以內的家庭垃圾，但對“業務類垃圾”，會有總量限制與收費策略，因此，需要先分類處理，粘好收費貼紙再丟。每個區都會有詳細的“業務類垃圾”處理規則與方法，引導商戶按規則執行。至于收垃圾的具體時段，東京都各區域有自己的規定，一般會要求居民在早上8：00或8：30以前將垃圾放到指定地點。嚴格來說，各區都要求居民收集當日才能丟垃圾，但是也有人提前一晚把垃圾丟出來—這可能會造成個人信息泄漏、縱火、吸引流浪貓狗覓食、噪音擾民等問題，也有可能因違反廢棄物丟棄法、對回收業者造成“業務妨礙”而被問罪。因此，居民可能需要自己判斷收集垃圾的時間并統一丟棄，或者自己拿到最近的垃圾處理工廠，又或者委托專業的民營處理業者。

04

Q 東京怎么“收垃圾”？

A 正如我們在“東京戰爭”一文中提到的，東京的垃圾回收形態包括收集處（Station）回收、點回收、集團回收等形態。東京都各區會各自處理垃圾收集、運輸與資源回收問題。

一般而言，垃圾收集處（Station）會以每幾個世代或十幾個世代為單位設置一處（可以將日本的“世代”概念理解為我們的“戶”）。這個設置頻度比我們常見的“小區”要高很多—它意味著，每幾戶或者十幾戶就會有一個垃圾收集點。具體設置地點則會參考當地自治委員會等基層組織與街坊鄰居的意見。最近，也有一些區域在嘗試按照戶別上門收集，這種方式可以提升垃圾回收的服務水準，也能明確垃圾所屬責任，但也為公共垃圾收集所的設置帶來了問題—沒人愿意在自己家門口放一個公共垃圾桶。

05

Q 如何保證垃圾能按照計劃收集？

A 東京的垃圾處理，由23區各區、東京二十三區清掃一部事務組合（基于地方自治法，根據二十三區共同意愿設置的特別地方公共團體）、東京都分工合作共同完成。其中：垃圾的收集、搬運和資源的回收由各區自行完成；由于部分區沒有垃圾中間處理設施，同時也是為了提高效率，垃圾的中間處理（焚燒和破碎等）由東京二十三區清掃一部事務組合統一完成；垃圾的最終處理（填埋）由東京都完成。

東京23區的垃圾處理彼此獨立，不同區的垃圾分類和收集也會有差別。為了更高效地收集垃圾、盡可能地節約公共費用，各區按照垃圾種類分別規定收集的日期和區域，根據垃圾量的季節變動和地區的實際情況制定作業計劃，配置人員車輛，制定搬運路線。一般而言，可燃垃圾每周收集兩次，不可燃垃圾和資源每周收集一次，大件垃圾的收集需要提前預約并付費，由專業人士上門收 集。

為了保證垃圾按照計劃收集，政府印制了詳細的垃圾分類和丟棄指南發給市民。日本并沒有嚴格意義上的戶籍制度，居民可以自由搬遷，但是，每次搬家，你都必須在原住址所屬的區政府或地方政府辦理遷出手續，再到入住地所屬的區政府或地方政府辦理遷入手續—這也是每次政府針對居民發放各類手冊的時機。

規則普及后，未在規定時間、按照規定種類投放的垃圾，將不予收集甚至予以處罰。除此之外，針對老年人和殘疾人實行上門收集，確保垃圾100%被收 集。

06

Q 那些收集起來的垃圾去哪里了？

A 收集起來的垃圾，根據不同的分類，會流向不同的垃圾處理場所。

（1）在東京，可燃垃圾會運往分散在各區的垃圾焚燒處理廠（東京都共有21個，其中2個正在改建），經過焚燒處理之后變成水泥、熔渣等再利用，剩下的部分最終會被運往新海面處理場填 埋。

可燃垃圾焚燒產生的焚燒灰，可以作為水泥的原料—粘土的替代品，用作建筑土木材料。東京于2015年正式實施焚燒灰的“水泥原料化”，2016年，水泥原料的轉化量達到1.1萬噸。此外，焚燒灰熔融后產生的熔渣也能作為土木材料有效利用。

垃圾焚燒過程中產生的熱能也可以有其功用，一部分可用于發電和產生高溫水，滿足垃圾焚燒處理廠自身運作，另外，也可轉為電能對外出售。2016年，東京垃圾焚燒處理廠售電收入約為98億日元（約合5.9億元人民幣），售熱收入達到約2億日元（約合1200萬元人民幣），總發電量達到12億千瓦時（度），相當于22.1萬個家庭的使用量。

（2）不可燃垃圾會運往不可燃垃圾處理中心（東京都二十三區中共設有2處），經過破碎揀選之后可以回收部分鐵鋁，剩下的會被運往中央防洪堤壩外側填埋處理場和新海面處理場，這也是東京都現在主要的兩個垃圾填埋場。前者建于1977年10月，截至2016年末填埋量約為5471萬噸；后者建于1998年12月，截至2016年末填埋量約為777萬噸。

東京都在填埋處理時，先將垃圾堆垛，達到約3米高時再蓋上50厘米土層，然后在形成的凹谷中再次填埋垃圾，填平后蓋上50厘米土層。這種“三明治”式施工方法，可以防止垃圾飛散、臭氣擴散、害蟲、火災的發生。

由于中央防洪堤壩外側填埋處理場和新海面處理場位于東京都港灣，容易對地下水和公共水域造成污染。東京都在填埋處理時分別采用雙重鋼管板樁式護岸堤壩（中央防洪堤壩外側填埋處理場）和沉箱式外圍護岸（新海面填埋場），滲出水通過集水設備和排水處理場再處理，以降低填埋廢棄物對環境的影響。

（3）至于大件垃圾，首先會被運往大件垃圾破碎處理設施（東京都二十三區內設有1處），經過破碎、揀選處理，然后跟隨可燃燒垃圾一起處理。

（4）此外，為促進垃圾回收利用，各區回收的資源回收物通過廠商的再循環中心和民間再循環企業，實現再次利用與再次商品化。為此，日本在2000年制定了《推進循環型社會基本法》。在該法律基本框架下，對容器包裝、家電、視頻、汽車等資源回收物都作出了相應規 定。

812克

東京都每人每天排放的垃圾量

3514元人民幣

東京都處理每噸垃圾所需費用

5691元人民幣

東京都處理每噸糞便所需費用

注：1.人口出處：東京都總務局統計部《基于居民基本臺賬的家庭和人口（日本人及外國人）》（截至2016年10月1日）※垃圾排放量包括事業類垃圾。2.垃圾處理費用根據收集、運輸、中間處理、最終處理所需的全部費用計算得到。3.人民幣根據2019年7月7日，日元-人民幣匯率換算而成。

數據來源：《東京二十三區清掃一部事務組合清掃事業（2017年度）》

07

Q 為了讓居民能按照標準處理垃圾，東京做了什么？

A 除了在人們搬家時發放垃圾分類宣傳材料，東京都各區政府的官網都設有垃圾分類專頁，并翻譯為多國語言供居民下載。此外，東京都政府敦促市民貫徹Reduce（盡量減少垃圾的產生）、Reuse（再利用，盡可能地重復使用想要扔掉的東西）、Recycle（垃圾的再循環）三原則。

不僅如此，人們可以在官網上以個人或團體的方式預約參觀垃圾處理廠。參觀者可以觀看宣講垃圾處理方式的宣傳片，更好地了解垃圾處理的全過程。為了增強下一代人對垃圾處理的認識，東京都二十三區制作了動畫、宣傳手冊、垃圾處理視頻和游戲，將枯燥的垃圾處理過程生動地展示給孩子們。

08

Q 東京在垃圾處理上取得了多大的成 效？

A 得益于嚴苛的垃圾分類制度和日益高效的垃圾處理體系，東京都的“垃圾處理事業”成效顯著。首先，東京都垃圾排放量自1990年之后逐漸減少。1989年，東京都23區的垃圾量達到歷史峰值490萬噸，2016年，東京都垃圾量不到300萬噸。其次，東京不斷推進循環型社會的形成，力圖將垃圾對環境的影響降到最低。1989年東京都的垃圾填埋量是240萬噸，占到垃圾總量的50%。2016年東京都垃圾填埋量僅為35萬噸，與1989年峰值相比降低了85%。

2016年，東京每人每天的垃圾排放量為812克，而在1989年，這個數值為1600克。

但東京都的垃圾處理也并非毫無問題。各地區對“Not in My Backyard”的擔心與爭議仍未解除，技術更新帶來的財務風險，以及溫室氣體排放等問題，也成為這個城市垃圾處理議題的新挑戰。

東京二十三區清掃一部2017年度主要預算 單位：億日元

東京垃圾量、焚燒處理量、填埋處理量、資源回收量變化

09

Q 東京在垃圾處理上花費多少？

A 東京二十三區清掃一部事務組合在垃圾處理上的支出可以分為清掃費、設施重整修理費、總務費和議會費、國債服務費等。清掃費是指垃圾焚燒處理廠的定期檢查等工作所需的修繕費、水電燃氣費、焚燒灰資源化費、人工費等，這一部分的支出比例最大，2019年度預算487億日元（約合31億元人民幣），占總支出的62%。設施重整修理費主要用于垃圾焚燒處理廠的重建，2017年度預算約211億日元（約合13.5億元人民幣），占總支出的27%；另有總務費、會議費等46億日元（約合3億元人民幣），國債服務費38億日元（約合2.4億元人民幣），其他費用3億日元（約合1920萬元人民幣）。