切10%國資“輸血”養老金， 該怎么操作？

南方周末記者 徐庭芳 敬奕步

養老金入不敷出的時候會提早到來。這時候國資劃撥社保，能起到一定的對沖作用。

“財政部要指揮，指揮的也是別人的財產。”

未來若能賦予社保部門對劃撥的國有股權擁有更大的處置權，或許可以發揮更大的作用。

南方周末記者 徐庭芳 敬奕步

發自上海、廣州

南方周末實習生 李永剛

2019年7月10日，國務院常務會議決定，今年全面推開劃轉部分國有資本充實社保基金工作。

日前的國務院政策例行吹風會上，財政部資產管理司司長陸慶平介紹，近期將對35家中央管理企業實施劃轉。結合此前兩批試點，預計中央層面59家企業劃轉國有資本總額將達到6600億元左右。

將國有資產“切一塊”用于補充社保，目的是為了填平中國養老保險制度改制時產生的歷史欠賬，減緩養老給付壓力。

養老金已“捉襟見肘”。社科院于4月發布了《中國養老金精算報告2019—2050》，據其預測，我國城鎮職工基本養老保險基金的累計結余在2035年或將耗盡，個人未來養老生活面臨挑戰。

國資劃撥社保從設想到付諸實踐已歷經二十余年。2017年，國務院印發《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》（下稱方案），開始試點工作。劃轉對象為中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構，劃轉比例統一為企業國有股權的10%。

然而試點近兩年，國資劃撥社保進展不快。多位受訪者亦向南方周末記者表示，國資劃轉社保，好處是多方面的，但涉及復雜的執行問題，仍有待后續的政策推進。

目前，財政部已會同相關部門起草了全面推開劃轉操作的文件，將于近日報請國務院批準后印發實施。

一舉三得

2017年11月，上述方案正式落地，明確劃轉目標是彌補因實施視同繳費年限政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口，劃轉比例10%，2017年試點先行，2018年及以后分批劃轉。

據國資委發布的《2018年1—12月全國國有及國有控股企業經濟運行情況》，國有企業所有者權益合計63萬億元，照此數據粗略估計，劃轉10%后，補充社保的幅度可達6.3萬億，這一規模相當于2018年財政對社保補貼（1.7萬億）的3.7倍。

方案落地后的2018年3月，包括中國聯通、中國有色、中農發在內3家中央管理企業，中國再保險等2家中央金融機構，以及浙江省和云南省地方，陸續開展試點。11月，包括中國華能在內的15家中央管理企業和4家中央金融機構實施了劃轉。國資委數據顯示，僅上述18家央企的劃轉資本為821億元，占當時中央層面劃轉總量的66.8%。

目前，第三批35家劃轉企業的名單已經確認，按照劃轉集團母公司10%的股權測算，第三批將劃轉國有資本5217.13億元，前后三批共53家央企劃轉總額將達到6038億元（不包括金融機構），無論是參與企業數量還是劃轉金額都有了巨大提升。

政策加速，一個直接導火索可能源于減稅降費對社保收入的影響。

自2019年5月起，《降低社會保險費率綜合方案》已經正式實施，企業職工基本養老保險單位繳費比例由原來的20%%降至16%。繳費基數降低直接導致了社保當期收入的減少，根據人社部統計，上半年，企業職工養老保險、失業保險、工傷保險實際減費達到1288億元。

另據人社部相關負責人說法，伴隨下半年降費減負的效果進一步增強，這4%的差額，預計將為企業減輕全年共計3100億元左右的社保繳費。

“降稅減負是好事，但會直接導致基本養老金收入的下滑，那么養老金的缺口就會進一步加大。”林君告訴南方周末記者。他就職于一家大型養老企業，長期研究養老保險問題。

他的團隊曾做過研究測算，如果按照此前20%的繳費比例，直到2023年，養老金當期的收入支出都能保持平衡，甚至略有盈余。

根據人社部最新的數據，2019年1—6月，全國企業職工基本養老保險基金當期收入1.9萬億元，支出1.6萬億元，當期結余3000億元，6月底累計結余超過5萬億元，足夠發放18個月的養老金。

然而，伴隨降費減負的全面展開，很可能會讓收支平衡的趨勢轉向。以2019年為例，3000萬元的減負，相當于直接將上半年的盈余抹平。而且伴隨老齡化加劇，以及出現支出增長等因素，養老金很快就會進入負增長。

社科院發布的《中國養老金精算報告2019—2050》預計，如果按照16%的單位繳費比例預估，全國城鎮企業職工的養老金將在10年左右出現負值，2027年將至峰值6.99萬億元，到2028年當期結余將首次出現負數，然后急轉直下，直至2035年全部耗盡。

林君認為，在這樣的情況下，養老金入不敷出的時候會提早到來。這時候國資劃撥社保，能起到一定的對沖作用。

中泰宏觀李迅雷團隊近日發布研報，認為國資劃轉社保可謂是一舉三得：一是可以緩解社保資金壓力。二是可以提高國企效率，據其測算，國企在混改實施完成之后，相比未混改的業績表現有明顯提升。三是可以為民營經濟創造更加公平的營商環境，也為民營經濟留出更多的發展空間。

艱難推進

用國資輸血社保的討論早已有之，1992年，由經濟學家吳敬璉主持的國家“八五”重點社科基金項目《中國經濟體制改革總體設計》課題組立項，其中一個重要議題，就是彌補由養老制度改革帶來的債務問題。吳敬璉、周小川、樓繼偉等課題參與者提出，可以將國有資產“切一塊”來彌補，該方案未獲通過。

2003年十六屆三中全會，將國資充實社保寫入了決議中，但具體措施始終未出臺。2009年正式實施《境內證券市場轉持部分國有股充實社保基金實施辦法》，按首次公開發行時實際發行股份數量的10%劃轉給社保基金。然而伴隨近十年來大型國企的陸續上市，社保基金能夠獲得的增量資產愈發減少。

全國社會保障基金理事會數據顯示，截至2017年，社保基金管理的資產總額為2.22萬億元，受托管理地方基本養老保險基金0.67萬億元，承接劃轉國有資本只有0.11萬億元，占總資產規模的5%也不到。

即便在2017年方案落地后，國資劃轉社保的推進速度仍然不快。

根據國家審計署數據，截至2019年3月底，已劃轉23戶央企國有股權1132億元充實社保基金，不到擬劃轉國有股權的10%，地方也僅有安徽、云南、新疆、四川4省份啟動劃轉工作。

財政部原部長、全國社保基金原理事長樓繼偉于2019年3月接受媒體采訪時就指出，國資劃轉社保太慢，“到目前為止，五六百家企業中，完成劃轉的才5家，還有十多家央企在走程序。”

“對國資委而言，一個是要做技術上的準備，而且也需要心理上的準備。”全國政協委員、中國社科院世界社會保障研究中心主任鄭秉文對南方周末記者說。

二十多年間，關于用國有資本償還養老金轉制形成的隱性債務，學界早已提出各種解決方案，但爭論的焦點始終圍繞國資的管理權問題：財政部是“賬房先生”，永遠希望它管錢；國資委則擔心，它對國企的出資人代表的權益會旁落。

“財政部名下，目前仍然有4萬家國企，這部分，財政部是有權去說（劃撥）的。”一位不愿具名的國資專家對南方周末記者說，但目前幾乎各個省都進行了國資改造，成立了資產管理公司來管理當地國企，這些國企法律上服從的是國資委，“財政部要指揮，指揮的也是別人的財產。”

國務院國資委研究中心研究員周麗莎曾向媒體分析稱，國資劃轉社保后，社保基金會享有所劃入國有股權的收益權和處置權，對國有企業來說，自身可分配利潤減少了，這是改革進展緩慢的一大原因。

一位上海上市國企董事長曾告訴南方周末記者，按照財政部、國資委、證監會、社保基金會于2009年下發的《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》，國資參股企業，發展超過一定規模，上市以后，要將實際公開發行股份數量的10%無償劃轉社保基金，如果國企本身持股比例低于10%，相當于將持有的全部股份劃轉社保基金。民企看到這種情況，也不敢讓國企投資。

股權劃轉的另一個直接影響，就是控制權問題。“國資劃轉給社保基金10%的股權，在一定程度上會稀釋國資委在上市公司的控股權。”一位不愿具名的社會保障學專家亦向南方周末記者表示。

目前，許多國企經過混合所有制改革、引入外部資本后，股權結構已相對分散。如果進行10%的股權劃轉，很有可能導致大股東喪失控制權。

2019年2月，四川省政府發布了《四川省劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，提出將四川省國有及國有控股大中型企業、金融機構中國有資本所持股份的10%劃轉至社保基金。

如果股權完成劃撥，四川一些上市公司的股權結構將發生變化。以成都銀行（601838.SH）為例，其2019年一季報顯示，成都銀行的第一大股東是成都交子金融控股集團有限公司，持股比為18.06%，第二大股東是Hong Leong Bank Berhad（馬來西亞豐隆銀行），持股比17.99%。

若將成都交子金融控股集團10%的股份劃給社保基金，其作為成都銀行第一大股東的地位或將不保。目前，這一劃撥計劃也尚未發生。

難以根本解決

如果是完全、足額地劃撥轉移，就能從根本上解決養老金長期短缺的問題嗎？

按照目前的方案，社保基金在拿到國有股權后，不能輕易減持，只能享有分紅權。如方案明確，社保基金原則上應履行三年以上的禁售期義務，并應承繼原持股主體的其他限售義務。在禁售期內，如劃轉涉及的相關企業上市，應承繼原持股主體的禁售期義務。

此外，劃轉范圍內企業實施重大重組、改制上市、改組組建國有資本投資運營公司等涉及國有股權變動的改革事項，企業改革方案應與國有資本劃轉方案統籌考慮。

然而，中國國企的分紅率并不高。

中金公司的一份研究報告顯示，2018年我國國企實際分紅率為16.1%，其中金融國企為28.9%，非金融國企只有5.8%，而這已經是非金融國企近年來的最高水平了，2012—2018年的均值只有2.9%，遠低于十八屆三中全會中提出的2020年達到30%的分紅率目標。

中金還指出，2017年國有資本是GDP的1.1倍，但分紅僅占GDP的0.6%，分紅率在國際比較中顯著偏低。

李迅雷也提到，在現有政策框架下，當前國資劃轉社保的作用并不明顯。一方面是劃轉范圍仍然較小，另一方面是目前國資劃轉社保之后，只取分紅和資本運作收益，并不能處置國有資本。

未來若能賦予社保部門對劃撥的國有股權擁有更大的處置權，或許可以發揮更大的作用。如通過減持或并購來獲得資本運營收益，而不僅僅依賴非常有限的國企分紅。

“劃入社保的國有股份到底能不能賣，什么時候變現，還沒有明確說法。”上述社會保障學專家表示。他也擔憂，一旦發生股權流動，還會變為資本市場的重大利空，這種擔憂并非沒有前車之鑒。

早于2001年6月，國務院曾發布《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》，要求國有股IPO和增發時，必須按融資額的10%出售股權，上繳全國社保基金。緊接著股市下跌一千多點，不少人將其視作股市暴跌的導火索，這項國有股減持政策也在2002年6月被叫停，直至2009年股市處于低位，才被再度重提。

鄭秉文向南方周末記者解釋，人口老齡化會伴隨時間的推移而逐漸加重，這種規律決定了養老金的缺口只會越來越大，“現在大家似乎認為國資劃撥就能夠解決這個問題，這是認識上極大的誤區，世界沒有任何一個國家能夠靠外部力量來解決制度本身的長期可持續性。”

在他看來，國資劃撥社保，只能起到一個養老金的補充作用，想要以此來對沖人口老齡化帶來的養老金長期缺口并不現實。

（應受訪者要求，林君為化名）