試論如何利用審計工作有效監督和規范權力

沈建文

摘 要 權力是腐敗的前提，約束監督權力也是治理腐敗的前提。本文在分析權力為什么需要監督、如何監督以及我國權力監督體系目前所存在問題的基礎之上，重點闡述了審計部門作為專門的行政監督部門之一，是如何通過開展經濟責任審計、推行審計公開、狠抓審計整改以及助力內審等方式來實現權力監督的目的的。

關鍵詞 內部審計 經濟審計 規范 監督 權力

一、引言

目前中國正處于體制轉軌、社會轉型的特定歷史發展階段，腐敗問題也出現多發、高發現象，因此，反腐工作是我國的一項重要工作。黨的十八大之后，新一屆領導人一再強調反腐工作的重要性，但更重要的問題是如何反腐。我國歷史上曾經歷過運動反腐、權力反腐和制度反腐等多種反腐方式，歷史證明，制度反腐是最長效、有力的反腐方式。習近平總書記在2019年年初中央紀委第二次會議上提出把權力關進制度籠子里，進一步強調加強監督，用制度制約權力。

權力監督的角度和方式多種多樣，可以從權力的主體、權力的行使過程等多個角度進行監督，還有黨內監督、行政部門監督、輿論監督和群眾監督等多種監督方式 。目前，由于我國的行政公開制度不夠完善，輿論監督和群眾監督發揮的作用有限，最常見的監督方式是黨內監督和黨外行政部門監督。行政監督部門最初包括司法和行政監察，黨的十六大將審計部門加入了行政監督部門。作為專門的行政監督部門之一，通過開展經濟責任審計、指導和監督內部審計部門等途徑，審計機關充分發揮了自身在強化對權力的制約和監督方面的作用。

二、權力和權力監督

（一）權力和權力監督的必要性

權力就是主體為了實現某種預期的目的，利用某種資源而對客體施加影響、強制、控制、支配的力量。在國家治理中所說的權力是一種國家行政權力，即公共管理過程中，由法律授權并保障的，由政府及其相關部門以及其他公共組織掌握并行使的權力。國家行政權力的主要目的是用于組織、協調和控制社會與個人，以實現公共資源配置、公共事務處理，維護公共秩序和提升公共利益。

從權力的來源和作用來看，國家行政權力最重要的特征是公共性、強制性。國家行政權力屬于國家或者相關部門，但實際行使權力的卻是具體的公職人員，公職人員的個體性與國家行政權力的公共性是矛盾的。因此，公務人員行使公共權力時，其主要目的是維護社會公共利益，但同時也不排除會產生追求成就感、業績甚至不正當利益等個人追求。如果國家行政權力沒有有效的監督和制約，公職人員的個人追求就很有可能超出法律制度的規定，最終形成腐敗現象。所以，為了保證公職人員合法地行使國家行政權力，對權力進行有效監督是必不可少的。

（二）權力監督的主要方法

從權力的定義可以看出，權力應該包括權力主體、權力的行使過程和權力客體。權力主體是指權力執行者，即執行權力的公職人員，權力客體是指人民大眾，同時也是權力的所有者。要對權力進行監督，可以從權力主體和權力行使過程兩個角度進行監督，權力客體應該是權力的監督者。

第一，加強對權力行使者的監督。由于公職人員是實際的權力行使者，因此，要加強對權力行使者的監督也就是加強對公職人員的監督，可以從兩個方面進行監督：首先，完善權責相當制度，強化權力主體的責任意識，加強對其行為的約束;其次，權力主體的信息公開制度，最重要的財產公開制度，該制度在韓國、芬蘭等國家都已全面施行。

第二，加強對權力行使過程的監督。對權力行使過程的監督是權力監督的關鍵環節，其主要目的是抑制權力行使的隨意性，使權力在合理的范圍內按照既定的程序規范地運行。因此，監督好權力行使過程，必須做好以下兩點：一是完善權力運行的內部控制制度，使權力在行使過程中受到內部控制機構的監督，確保權力的合理行使;二是按照有關規定對外公開權力行使過程，保證權力行使過程接受群眾以及其他行政部門的監督。

（三）權力監督目前存在的主要問題

目前，我國針對權力行使者的監督體制在權責相當和信息公開兩方面都還存在一定的問題。首先，由于我國政府和黨委之間、中央和地方之間、不同職能部門之間的職責和權限不明確，因此出現問題時難以確定具體的追究客體;其次，責任追究的標準不明確，難以做到權責一致;最后，我國政府公職人員信息公開制度的相關法律法規并不完善，雖然有規定要求公職人員匯報相關信息，但這些信息只是保存在檔案里，并不對外公開，群眾無法了解情況，導致群眾監督無法實行。

與此同時，權力行使過程的監督工作也并不完善。首先，政府部門的內部控制機構包括內審機構并不完善，未能真正發揮好內部控制的作用;其次，政府行為公開機制不完善，公開內容避重就輕，公開環節少，特別是公開的事前、事中和事后的整改信息很少;最后，行政監督沒有真正發揮好督促的作用。監督的定義為監察和督查，即監察權力行使過程并督促不合理的行為得到及時的整改，督促才是主要的目的，但是目前部分監督部門只檢查過程，并不督促整改，并未起到真正的監督作用。

三、審計監督權力的運行

輿論和群眾應該是重要的監督主體，但是我國目前這兩者發揮的監督作用非常有限。首先，我國國家公職人員信息和行政權力行使過程對外的公開制度并不完善，輿論和群眾因為不了解權力執行過程而難以發揮有效的監督作用;其次，“民斗不過官”等傳統思想相對嚴重，群眾監督的積極性不高;最后，我國新聞媒體受制于行政權力，作為“無冕之王”的報紙、雜志、廣播和電視等媒體發揮批評監督的自主權相對較小，難以發揮實實在在的監督作用。因此，審計部門作為人民授權的專門監督機構之一，必須發揮好監督作用。

（一）全面推進經濟責任審計

近年來，全國審計部門大力開展黨政領導的經濟責任審計，有效強化了對國家權力行使者的監督。浙江審計機關更是從構建制度體系、經濟責任體系等多方面出發，取得了較好的成效。浙江審計部門根據兩辦出臺的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，并結合本省的實際情況，省兩辦印發了《浙江省黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計辦法》，省聯席會議六部門聯合印發了《浙江省黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計問效問責辦法》，省審計廳制定了市縣黨政領導、黨政部門領導、國有企業領導和高校負責人等四個經濟責任審計操作規程以及鄉鎮黨政領導經濟責任審計工作指導意見。該制度體系規定了領導干部經濟責任審計的審計范圍、審計目標、審計內容和審計重點，為審計人員提供了經濟責任審計的操作規范。2018年，浙江省審計機關對1125個單位的1362名領導干部進行經濟責任審計，取得了較好的成效，共查出違規金額18.89億元。

（二）積極完善問責問效機制

在開展經濟責任審計的同時，審計部門更加注重追究領導干部在違規事件中所承擔的責任，促進權責相當制度的完善。2011年出臺的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計問效問責辦法》進一步完善了領導干部經濟責任中的問責問效機制，審計人員有了正確區分直接責任、分管責任和領導責任的依據。通過追究領導人責任，實現責任落實到個人，做到權責相符，使權力真正得到有效監督。2019年上半年年度經濟責任審計中，全國有170多億元違規問題金額被認定由領導干部負直接責任，有280多人被移送紀檢監察等部門處理。由此可以看出，責任落實到人的做法進一步增強了經濟責任審計的威懾力，加強了經濟責任審計對權力主體的監督作用。

（三）狠抓審計整改落實

我國行政監督體系存在的一個重要問題就是只監察不督促，對監察發現的問題未能及時督促被監察對象及時整改，未能真正起到監督的作用。同樣，在審計監督中，審計整改不到位一直是棘手的問題。

為了解決審計整改難問題，浙江政府部門和審計機關從制度、機構、方法等方面多管齊下。2012年浙江省政府印發了《關于進一步加強審計整改工作的意見》，進一步建立和完善了審計整改報告制度、督查、聯動、問責和跟蹤等工作機制，督促被審計單位加強審計整改工作，以確保審計整改在維護財經秩序、加強廉政建設、促進全省經濟社會又好又快發展等方面發揮重要作用。根據此建議，浙江省審計廳出臺了《浙江省審計廳審計整改督查工作實施辦法（試行）》，該辦法為進一步規范審計整改督查工作提供了制度依據，實現了審計整改督查工作的規范化、制度化。同時，審計部門還成立專門的審計督查機構，負責綜合協調審計結果、整改落實情況、檢查督促被審計單位落實被審計事項等工作。此外，審計部門也加強了在審計結束后對整改工作的后續檢查工作，加大了審計報告和整改情況的公告力度，加強了整改責任追究等工作。在審計機關內部采用問責制、問題編號、整改銷號制等方式促使審計機關注重督促被審計單位的整改工作。近年來，浙江審計機關的整改工作取得了較好的成效，2018年審計機關整改落實有關問題資金達253億元。

（四）大力推行審計公開

目前，全國各地各級政府都努力打造陽光政府，打造陽光政府的前提是信息公開，只有信息公開了，權力行使才能真正被放到陽光之下，接受輿論和群眾的監督。因此，近年來，審計機關不斷加大審計信息的公開力度。

審計信息公開的內容包括兩方面，一方面是審計機關的活動及審計過程，另一方面是審計項目的結果即審計報告以及被審計單位的整改情況。首先，審計機關作為專門的行政監督部門之一，是一個行使監督權力的權力行使機構，在監督其他權利行使情況的同時，自身行使權力的情況也需要得到外部的監督。其次，通過公開審計報告及被審計單位的整改情況，審計單位將被審計單位在行使權力過程中出現的問題或者擬開展的工作都對外公開了，群眾、輿論等其他監督群體想要了解的就是權力行使過程中存在的問題。所以，審計公開也是讓被審計單位被動公開權力行使過程的手段。最后，審計結果公告的范圍越廣、內容越全面，被審計單位受到的觸動就越大，落實整改的動力就越強。

近年來，審計機關通過機關網站的公開信息欄以及單位內部的信息公開欄等多種途徑開展審計結果公開工作，取得了較好的成效。比如，審計署公開的關于某高鐵竣工審計、汶川地震災后重建等審計結果的公告都引起了社會各界的高度重視。

（五）加強部門內部監督

為了規范政府各機關部門合理合法地使用權力，外部監督不可或缺，但內部監督更是重中之重。相較于外部監督，部門內部監督具有更好的長效性、高效性以及全面性。此外，內部控制和國家審計之間是一個相互依賴、相互促進的關系，若被審計單位的內審機構能有好的作為，內部控制完善，將大大減少審計工作量，同時也會降低審計風險。因此，協助權力行使部門做好內部監督工作是審計等監督部門的重要任務。

但是，目前我國內審機構還存在機構獨立性差、工作缺乏權威性、法律層次偏低、單位領導不重視、內審人員綜合素質較低等問題，極大地影響了內審機構監督作用的發揮。為此，近年來，各地審計機關在做好審計工作的同時，也非常重視對各部門的內審工作進行指導，以提高內審機構的業務能力，促使內審機構切實發揮內部控制作用，有力監督本部門的權力行使情況。一是加強宣傳，提高內審地位。通過在媒體發表宣傳稿件、為被審計單位發放內部審計相關雜志等多種方式宣傳內部審計的意義，提高內審機構在單位內部的地位。二是加強完善內審制度建設。通過督促被審計單位，建立、完善單位內部控制體系，為內審部門工作人員的工作提供了行為導向，為規范內審、強化內審提供了制度保障。三是完善內審機構建設，提高內審人員的綜合素質。除了定期對內審人員進行業務培訓外，審計機關還設置了專職內審指導員，為內審人員答疑解惑，為推動內審事業發展提供智力支撐。四是激發內審活力，提高工作效率。通過評比優秀的內審機構和優秀的內審人員等方式，提升內審人員的工作激情和工作效率，以保障內審機構真正發揮內部監督作用。

（作者單位為浙江中通通信有限公司）

參考文獻

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