地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型模式的研究

張豐

摘要：地方政府融資平臺(tái)是地方政府在囿于地方財(cái)力緊張的條件下，為保障城市化進(jìn)程的資金需要而創(chuàng)新出來(lái)的一種融資模式。它的出現(xiàn)對(duì)促進(jìn)地方投資，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用。但由于平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚以及宏觀政策環(huán)境趨緊，使得地方政府融資平臺(tái)發(fā)展將面臨“何去何從”的困境。地方政府融資平臺(tái)需要結(jié)合自身資經(jīng)營(yíng)狀況綜合考慮合適的轉(zhuǎn)型模式。

Abstract： Local government financing platform is a new financing mode for local governments in order to guarantee the capital needs of urbanization process under the condition of local financial constraints. Its appearance has played an important role in promoting local investment and economic growth. However， due to the accumulation of platform debt risks and the tightening macro-policy environment， the development of local government financing platform will face the dilemma of "where to go". Local government financing platform needs to consider the appropriate transformation mode in the light of its own capital management situation.

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺(tái);轉(zhuǎn)型;模式

Key words： local government financing platform;transformation;mode

中圖分類(lèi)號(hào)：F038.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2019）18-0030-03

0? 引言

地方政府融資平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“融資平臺(tái)”）自產(chǎn)生以來(lái)，為推進(jìn)我國(guó)城市化進(jìn)程做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。它是一種金融融資模式的創(chuàng)新，使得地方政府在囿于地方財(cái)力緊張的條件下，為實(shí)現(xiàn)城市快速發(fā)展提供了充足的資金支持。1997年和2007年的兩次金融危機(jī)為融資平臺(tái)壯大提供了發(fā)展契機(jī)，融資平臺(tái)的快速發(fā)展促使全國(guó)的城市化進(jìn)程順利推進(jìn)，但不斷積聚的平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也日益突出。自新《預(yù)算法》及一系列政策文件頒布后，各地的融資平臺(tái)需要自行承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)也要自負(fù)盈虧。因此，融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)成為定勢(shì)。

1? 地方政府融資平臺(tái)面臨的困境

1.1 監(jiān)管政策趨嚴(yán)，后續(xù)融資缺乏地方政府信用支持

自新《預(yù)算法》實(shí)施后，財(cái)政部等六部委又相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》和《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，旨在杜絕地方政府對(duì)融資平臺(tái)融資行為的非法擔(dān)保和承諾。這些政策的頒布意味著，中央政府決心控制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表外的債務(wù)規(guī)模，并將金融穩(wěn)定作為頭等任務(wù)。雖然融資平臺(tái)不再為地方政府融資，地方政府也不再為融資平臺(tái)授信擔(dān)保，但融資平臺(tái)承擔(dān)城市建設(shè)的職能沒(méi)有被剝離，后續(xù)在建項(xiàng)目仍需要大量資金支持。

1.2 資產(chǎn)變現(xiàn)能力差，未來(lái)債務(wù)償還缺乏充足流動(dòng)性

融資平臺(tái)成立時(shí)，地方政府向融資平臺(tái)公司注入相應(yīng)土地、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或其他資產(chǎn)，這些資產(chǎn)一部分是滿足融資平臺(tái)能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而更多部分的是為了滿足地方政府融資職能的需要。這些資產(chǎn)中，有些是根本沒(méi)有變現(xiàn)能力的資產(chǎn)，比如道路、橋梁、地下管網(wǎng)等。融資平臺(tái)為了讓財(cái)務(wù)報(bào)表好看，對(duì)注入的資產(chǎn)進(jìn)行包裝，以獲得直接或間接地融資。因此有些融資平臺(tái)財(cái)務(wù)報(bào)表中的凈資產(chǎn)量非常大，但實(shí)際相當(dāng)一部分的資產(chǎn)對(duì)于公司來(lái)說(shuō)沒(méi)有價(jià)值，資產(chǎn)流動(dòng)性普遍不足。

1.3 市場(chǎng)意識(shí)薄弱，企業(yè)轉(zhuǎn)型缺乏市場(chǎng)核心競(jìng)爭(zhēng)力

很多融資平臺(tái)的成立就是為了方便地方政府融資。經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)都是公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，帶有地方壟斷性質(zhì)，不存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。因此融資平臺(tái)內(nèi)部治理缺乏效率，行政管理更像機(jī)關(guān)單位。經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)較為單一，有收益的項(xiàng)目回報(bào)周期長(zhǎng)，且自身造血能力嚴(yán)重不足。這些融資平臺(tái)若完整地向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，和機(jī)制靈活的民營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，則缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

2? 地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型模式

融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型不僅表現(xiàn)在組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上，也體現(xiàn)在平臺(tái)的自身建設(shè)和環(huán)境營(yíng)造上，其要根據(jù)自身資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)狀況等確定轉(zhuǎn)型模式。

2.1 金控平臺(tái)模式

金控平臺(tái)，即金融控制股份公司，是一種純粹型控股公司。通常指在母公司的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，金融業(yè)在整個(gè)企業(yè)業(yè)務(wù)中占主導(dǎo)地位，至少在銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、租賃等金融行業(yè)涉足兩個(gè)領(lǐng)域的金融企業(yè)。伴隨著金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)以及國(guó)企改革的推進(jìn)，金融發(fā)達(dá)地區(qū)的融資平臺(tái)試圖通過(guò)搭建金控平臺(tái)實(shí)現(xiàn)集團(tuán)內(nèi)部的、業(yè)務(wù)協(xié)同。

融資平臺(tái)通過(guò)新設(shè)、劃轉(zhuǎn)或購(gòu)并等方式收集金融牌照，轉(zhuǎn)型為金控平臺(tái)。金控平臺(tái)作為母公司不直接參與子公司的具體經(jīng)營(yíng)，子公司之間業(yè)務(wù)相互獨(dú)立，因此在搭建平臺(tái)時(shí)，對(duì)內(nèi)需要推動(dòng)子公司之間的資源和信息共享，降低內(nèi)部交易成本，對(duì)外需要對(duì)接項(xiàng)目資源，提供一體化綜合金融服務(wù)。在經(jīng)營(yíng)目標(biāo)方面上，平臺(tái)的將不再局限于城市的固定資產(chǎn)投資，而是多元化經(jīng)營(yíng)，契合各地的新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)+金融”雙輪驅(qū)動(dòng)。

融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為金控平臺(tái)可以成為金融及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展、盤(pán)活資產(chǎn)、國(guó)企改革以及不良資產(chǎn)處置的助力器，是推動(dòng)國(guó)有企業(yè)做大做強(qiáng)的理想載體。作為金控平臺(tái)，母公司憑借著豐富的金融資源，由控股的金融公司對(duì)其他子公司項(xiàng)目進(jìn)行包裝融資。在財(cái)務(wù)協(xié)同方面，母公司憑借對(duì)下屬公司的信息掌握，通過(guò)平臺(tái)內(nèi)部融資可以降低各類(lèi)交易成本，有效防范融資風(fēng)險(xiǎn);在業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)方面，通過(guò)母公司實(shí)現(xiàn)資源共享，促進(jìn)子公司各業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)金融與產(chǎn)業(yè)資源的有效對(duì)接，進(jìn)一步推動(dòng)了產(chǎn)融結(jié)合的深層次發(fā)展。

以天津泰達(dá)國(guó)際控股（集團(tuán)）有限公司為例，該公司由政府整合地方金融資源，成立泰達(dá)國(guó)際控股。其中天津泰達(dá)公司出資60%，另外6家天津市屬大型公司參與出資。天津泰達(dá)公司占渤海銀行、北方信托絕對(duì)控股地位，6家公司均持有渤海銀行、渤海證券等金融機(jī)構(gòu)中的一家或多家股權(quán)，由此泰達(dá)國(guó)際控股完成了對(duì)地方金融資源的實(shí)際控制。由于母公司沒(méi)有經(jīng)營(yíng)實(shí)際業(yè)務(wù)，該金控平臺(tái)是純粹型經(jīng)營(yíng)模式。

雖然平臺(tái)內(nèi)部融資相對(duì)便利，但這類(lèi)平臺(tái)通常規(guī)模龐大，內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜，適用于金融發(fā)達(dá)的地市。而國(guó)內(nèi)大多數(shù)縣級(jí)的融資平臺(tái)設(shè)立就是為了方便地方政府融資，簡(jiǎn)單地承接地方建設(shè)任務(wù)，因此公司內(nèi)部結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，資產(chǎn)規(guī)模有限，再加上這些地區(qū)的政府沒(méi)有直屬金融機(jī)構(gòu)，不存在控股金融機(jī)構(gòu)的可能性。

2.2 城市運(yùn)營(yíng)模式

城市運(yùn)營(yíng)是在“經(jīng)營(yíng)城市”理念下萌發(fā)的新事物，城市運(yùn)營(yíng)商作為政府與市場(chǎng)之間的中間環(huán)節(jié)，立足于城市整體經(jīng)營(yíng)，將企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念運(yùn)用到城市管理上，集城市規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全過(guò)程于一體，在完善城市功能的同時(shí)，使企業(yè)開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目成為城市發(fā)展建設(shè)的有機(jī)部分。城市運(yùn)營(yíng)商以實(shí)現(xiàn)城市資源增值和城市發(fā)展最大化為主要內(nèi)容，為城市管理帶來(lái)了新的思路和模式，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要推動(dòng)力量。

城市運(yùn)營(yíng)商就是從政府角度出發(fā)運(yùn)用市場(chǎng)的手段，對(duì)城市的各類(lèi)資源進(jìn)行資源優(yōu)化整合和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，最終實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和高效利用，真正做到將政府的發(fā)展規(guī)劃、公共利益訴求與企業(yè)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合，從而達(dá)到政府、民眾與運(yùn)營(yíng)商的“三贏”。地方政府在融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，需要將與城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、配套服務(wù)等方面的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行整合，統(tǒng)一集中在城市運(yùn)營(yíng)商的資產(chǎn)下，集成“融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理”于一體的運(yùn)營(yíng)模式。融資平臺(tái)利用土地開(kāi)發(fā)、特許經(jīng)營(yíng)、城建配套設(shè)施、市政道路等資源，以多種方式引資合作，提高優(yōu)勢(shì)資源的開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)和利用價(jià)值，不斷擴(kuò)大凈資產(chǎn)規(guī)模。

融資平臺(tái)多年來(lái)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積累了豐富的城市資源和項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，在統(tǒng)籌和整合各類(lèi)資源上具備先天優(yōu)勢(shì)。由于城市運(yùn)營(yíng)的對(duì)象主要是非盈利性或低盈利性的項(xiàng)目，民營(yíng)企業(yè)不愿涉及，融資平臺(tái)作為地方國(guó)有企業(yè)，保障城市可持續(xù)發(fā)展是其主要任務(wù)。融資平臺(tái)作為政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的可靠力量，長(zhǎng)期參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程建設(shè)，對(duì)城市中長(zhǎng)期的發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)有準(zhǔn)確的預(yù)估和把握。融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型城市運(yùn)營(yíng)商有助于盤(pán)活城市存量資產(chǎn)，減少國(guó)有資產(chǎn)流失的發(fā)生。

以亳州市建安投資控股集團(tuán)有限公司為例，2014年6月，亳州市政府對(duì)全市國(guó)資委管理的公司進(jìn)行整合，成立了建安集團(tuán)。整合后，建安集團(tuán)擁有全資子公司11家，控股子公司12家、參股子公司9家、三級(jí)子公司36家。集成了“融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理”與一體的運(yùn)營(yíng)模式，形成了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、泛金融、文化旅游、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)以及其他業(yè)務(wù)的五大業(yè)務(wù)版塊。其中，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)板塊以土地整理開(kāi)發(fā)為主，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)板塊以商業(yè)、住宅開(kāi)發(fā)為主，文化旅游板塊以旅游資源開(kāi)發(fā)為主，這三個(gè)板塊近年來(lái)一直是公司最為主要的收益來(lái)源。

2.3 國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)模式

國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)是政府授權(quán)可經(jīng)營(yíng)國(guó)有資本的公司替代國(guó)資委行使出資人的職責(zé)，持有其他國(guó)有企業(yè)股權(quán)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值。這種模式更加突出市場(chǎng)化的改革措施和管理手段。當(dāng)前國(guó)有企業(yè)一直在積極地開(kāi)展國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的試點(diǎn)。融資平臺(tái)充當(dāng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，是符合國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展需要的。

融資平臺(tái)通過(guò)資產(chǎn)重組的方式轉(zhuǎn)型為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，以控股股東的身份從事地方國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理和運(yùn)作。在股權(quán)結(jié)構(gòu)上，原則上對(duì)下屬子公司保持國(guó)有獨(dú)資形態(tài)，也可以引進(jìn)戰(zhàn)略投資者共同經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)。同時(shí)可以參股其他市場(chǎng)企業(yè)，在獲取收益后全部變現(xiàn)退出。這些資本運(yùn)作可以通過(guò)設(shè)立基金來(lái)完成，因?yàn)榛鸬臎Q策方式非常靈活，完全市場(chǎng)化決策，不需要行政層層審批。

將融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，可以有效實(shí)現(xiàn)政企分離，形成“政府—資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)—實(shí)體企業(yè)”的三層組織架構(gòu)形式。對(duì)融資劃入地方經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，剝離非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，通過(guò)基金的運(yùn)作推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，最大限度地實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本和資產(chǎn)的增值。

以馬鞍山江東控股集團(tuán)有限責(zé)任公司為例，為負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的地方政府融資平臺(tái)。2014年5月，在市國(guó)資委的授權(quán)下，公司對(duì)下屬子公司改制重組（包含三家合資公司），并注入五家有市場(chǎng)盈利能力的子公司，其主要經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)覆蓋了汽車(chē)制造業(yè)、造紙業(yè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、天然氣銷(xiāo)售、房地產(chǎn)等領(lǐng)域，并成為安徽省首家地方政府融資平臺(tái)改制的普通國(guó)有企業(yè)。改制后，公司為更加適應(yīng)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的要求，又與國(guó)盈控股有限公司（民企）成立了江東國(guó)盈資產(chǎn)管理有限公司，設(shè)立了36億產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，主要圍繞對(duì)汽車(chē)制造業(yè)，智能制造業(yè)和環(huán)保業(yè)等領(lǐng)域的扶持。

該模式下的母公司一般不直接參與具體的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，主要以財(cái)務(wù)性持股為主，通過(guò)股權(quán)運(yùn)作、基金投資、培育孵化、價(jià)值管理、有序進(jìn)退等方式，盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)存量，引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本合理流動(dòng)和保值增值。

3? 地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型建議

基于融資平臺(tái)在轉(zhuǎn)型過(guò)程中的主要困難，地方政府需要幫助融資平臺(tái)從四個(gè)方面幫助其轉(zhuǎn)型。如圖1所示，融資平臺(tái)與地方政府資金流轉(zhuǎn)關(guān)系。

3.1 清理政府性債務(wù)，推動(dòng)融資平臺(tái)輕裝上陣

融資平臺(tái)成立以來(lái)，始終處在經(jīng)濟(jì)效益低下、資產(chǎn)負(fù)債率高的一種狀態(tài)。不斷積聚的債務(wù)制約了融資平臺(tái)未來(lái)獨(dú)立發(fā)展的潛力。因此，地方政府需要地發(fā)行地方債券等方式，以低資金成本置換融資平臺(tái)的高成本存量債務(wù)。

3.2 加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)拓展，增強(qiáng)融資平臺(tái)的造血功能

地方政府需要積極協(xié)助融資平臺(tái)拓展有經(jīng)營(yíng)性的產(chǎn)業(yè)，注入可經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)。改變?cè)葐我坏慕?jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，豐富產(chǎn)業(yè)類(lèi)型，從而增強(qiáng)融資平臺(tái)的自我造血能力，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

3.3 完善體制機(jī)制，提升市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力

長(zhǎng)期以來(lái)，融資平臺(tái)的人事安排都是由地方政府決定。平臺(tái)公司的高管都是地方政府從政治角度考慮安排，很少?gòu)墓局卫淼慕嵌瓤紤].融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)也是圍繞地方政府需要而轉(zhuǎn)動(dòng)，也很少了考量市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的需要。因此，地方政府需要減少對(duì)融資平臺(tái)的干預(yù)，強(qiáng)化融資平臺(tái)自主決定權(quán)，按照現(xiàn)代企業(yè)管理制度，規(guī)范企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理。

3.4 推行優(yōu)勝劣汰，對(duì)融資平臺(tái)“撤、并、轉(zhuǎn)”。

融資平臺(tái)承擔(dān)的公益性職能較多，缺少充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，通過(guò)對(duì)地方政府項(xiàng)下的多個(gè)融資平臺(tái)實(shí)施資源整合、資產(chǎn)重組，有利于提高融資平臺(tái)的整體運(yùn)營(yíng)效率，更好地發(fā)揮融資平臺(tái)的市場(chǎng)化作用。

4? 結(jié)論

綜上所述，受政策環(huán)境影響，轉(zhuǎn)型模式是融資平臺(tái)考量的關(guān)鍵內(nèi)容。依據(jù)平臺(tái)轉(zhuǎn)型工作內(nèi)容及要求，以政策為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)去行政化，對(duì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，以此為背景，系統(tǒng)改造傳統(tǒng)運(yùn)作體系和模式。地方政府要依據(jù)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型情況，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌，科學(xué)劃分資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性，對(duì)融資平臺(tái)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)加以調(diào)整，促進(jìn)其轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)創(chuàng)新。

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