自然資源資產管理若干問題研究

王海航

【摘 要】本文首先對什么是自然資源資產管理進行了闡述，其次結合現狀分析了自然資源資產管理中存在的問題，最后提出了自然資源資產管理的有效途徑。

【關鍵詞】資產管理；自然資源；問題對策

一、自然資源資產管理的定義

一般來說，具有明確和稀缺性的產權，我們稱之為自然資源資產。而對于所有者而言，自然資源是指可以在今后和未來帶來其他福利，或者是經濟收益的資源。完善對自然資源資產管理，重點在于中央企業國有土地制度以及建立權責統一的委托代理制度。自然資源轉化為自然資源資產需要三個必備的基本條件，分別是：產權明確、稀缺性以及有用性。所以，自然資源資產被定義為產權明確、包括生態效益、社會效益、經濟效益的有用性以及稀缺性的自然資源。自然資源資產在財政部二零一五年印發的《政府會計準則》中被納入政府資產。聚居環境和生態系統也被納入自然資源范疇，所以，除了能產生經濟收入的水、草、林、礦以及地外，具有公益屬性和保護價值的生態環境和構成產權主體經營性資產的經濟資源一樣都是重要的自然資源資產[1]。

二、自然資源資產管理中存在的問題

（一）自然資源資產管理權責不清晰

國有自然資源資產中主要的兩大類，分別是未處置的資產和已處置的資產。比如，國務院行使礦產資源所有權，礦產資源屬國家所有就是法律所規定的。所以，開采礦產資源所得權益中央與地方的分配關系在《國務院關于印發礦產資源權益金制度改革的通知》中被進一步明確。然而，實際情況卻是，絕大部分自然資源的處置權和收益權的使用權在地方政府手中。由此產生的問題就是對于例如濕地、未利用地等資源地方政府開發、實際利用，但中央政府只具有行政管理權力。自然資源部按照目前的法律政策框架可以直接行使國有自然資源資產所有者權利的事項，主要是國有企業改革過程中的土地資產處置和部分礦種礦業權的出讓[2]。

（二）給生態環境帶來影響

自然資源開發給生態環境帶來的影響主要表現在水資源、林地資源、草地資源以及耕地資源等總體質量下降且數量不斷減少。生產功能和生態功能是自然資源主要具有的兩大功能。生產功能是資源對經濟社會發展的支持功能也是資源開發利用時所注重的，但是對于資源本身的生態調節功能卻缺乏相應的考慮。資源開發力度遠遠超過了環境承載能力，局部區域開發建設活動，造成生態功能下降、環境污染嚴重以及生態空間減少等。例如，草地資源的過度開墾，或者過度放牧導致土地沙化，而水資源的過度開發利用一般是導致流域生態功能的退化和失調的主要原因。

（三）市場交易機制不夠成熟

由于自然資源產權交易市場發育程度較低，而我國的自然資源產權市場起步較晚，所以資源配置仍然主要靠行政手段實現。鑒于交易規則、競爭規則、準入規則不完善，產權的交易主體不夠豐富，令人尷尬的是，目前我國資源產權配置以及資源資產管理由于市場參與力度不夠，依舊過度依賴于政府部門。除此之外，僅僅依靠行政定價缺乏市場定價機制，由于自然資源價格體制機制缺陷嚴重，往往會造成自然資源價格偏低，資源資源的稀缺程度不能得到有效反饋，市場價值也脫軌，自然資源枯竭后的退出成本以及環境污染的治理成本也沒有得到有效的解決[3]。

三、自然資源資產管理的有效途徑

（一）實現自然資源的經濟效益和生態效益相統一

只有注重生產功能向實現生產功能和生態功能雙贏轉變，才能做到自然資源資產開發、利用和管理的目標的高效化。中央及地方各級政府要根據區域生態環境狀況，盡快按照主體功能區劃和生態保護紅線的要求，科學合理開展自然資源資產的開發、利用和保護工作。在資源超載區域和生態脆弱區應當實行資源開發限制性措施，對于生態環境修復力度要加大資源開發。為確保區域主要生態功能，避免自然資源的用途被所有者和使用者擅自改變，在重要生態功能區應當實施用途管制制度。對于經濟社會發展相對落后但是自然資源資產豐裕的區域則需要實現自然資源資產社會價值、經濟價值以及生態價值，同時大力推進自然資源資產的可持續管理與科學經營。

（二）明確自然資源資產的產權制度

實施自然資源資產化管理的基礎條件就是產權明晰，使用權、監管權分離，這同時也是實現自然資源權利流轉秩序的必要條件，也是得以建立自然資源權利歸屬秩序的基礎。所以，監管有效、權責明確以及歸屬清晰的自然資源資產產權制度體系是首先應當建立的，同時也要盡快為自然資源監督管理明確責任主體，明確資源的所有者和使用者以及落實自然資源確權登記。為了保證使用權的長期穩定，盡量避免林業、土地等周期長的資源使用權的頻繁調整，使之與資源開發利用的經濟周期相適應，可以適當延長使用權期限。自然資源資產管理部門也應當統一設立，從而統一形式自然資源修復、自然資源的保護以及自然資源的資產監管等原則。為了防止自然資源資產因產權糾紛或者資源產權管理不嚴而流失，中央與地方間、中央各部門間的責、權、利關系也應當明確[4]。

（三）充分發揮市場機制的作用

維護國家所有者權益以及盤活自然資源資產的必然要求就是自然資源資產化管理，這同時也是合理開發利用自然資源的有效保證。最大限度地調動市場主體的積極性，在自然資源有效合理配置中發揮市場的積極作用，是自然資源資產化管理的最基本要求。自然資源可持續管理的主體在我國一直被認為是政府部門，但是私人或廠商經過自然資源管理的實踐證明才是解決資源問題的關鍵。同時由注重生產功能向實現生產功能和生態功能的轉變應當是加快健全自然自然資源資產管理的目標。為了使生態環境損害和修復成本以及資源稀缺程度能夠被資源開發利用反映出來，除了資源資產產權制度體系工作外，還要逐步健全資源有償使用制度，擴大資源稅范圍，加快自然資源及其產品價格改革，逐步建立國家和重點區域范圍內的自然資源資產交易市場。

【參考文獻】

[1]馬永歡，吳初國，林慧， 等.完善全民所有自然資源資產 管理體制研究[J].中國科學院院刊，2019，34（1）：60-70.

[2]馬永歡，吳初國，黃寶榮， 等.構建全民所有自然資源資產管理體制新格局[J].中國軟科學，2018，（11）：10-16.

[3]劉欣.實施自然資源資產管理改革的探討與對策[J].中國國土資源經濟，2018，31（5）：13-22，29.

[4]靳利飛.關于新形勢下我國自然資源資產管理制度建設的思考[J].國土資源情報，2017，（2）：12-18.