城市規劃轉型更需講究“精細美”

吳宜夏

城市是我國各類要素資源和經濟社會活動最集中的地方。過去，城市強調“做大、做強、做優、做美”，而在規劃轉型時期下，存量和減量規劃不僅強調“做強、做優”，更要講究“精細美”。“十三五”時期城市發展亟待轉型。在中央城市工作會議精神的指導下，要把握發展規律，完善城市設計流程，抓管理、抓立法、抓標準，科學謀劃城市“成長坐標”，系統化規范化推動體制機制改革，對提升新時期城市規劃、建設、管理水平至關重要。

在經濟全球化的背景下，城市品質已成為城市參與競爭的一張王牌，成為一種新的生產力。政府工作不僅要注重“公平”也需注重“優質”，傳統規劃過于偏重二維管理與通則管理，忽視了對城市空間形態的設計考慮。在這種背景下，城市設計成為提高城市三維空間品質的突破口。

上世紀90年代，作為一種新的規劃手段，城市設計被引入我國，圍繞城市建設熱點，受到各界重視與矚目。然而，我國新出臺的《城鄉規劃法》中未對城市設計做出表述，在具體的操作過程中，由于城市設計一直缺乏國家層面的上位法明確其法律地位，編制工作宛若“鏡中花水中月”，管理實施層面名不正言不順，在以法制為核心的行政管理體制中更不能獨立運作。因此，城市設計的多數成果也就停留在概念設計階段，技術成果難以轉入法定規劃管理，大多成為紙上畫畫、墻上掛掛的空中樓閣。

在筆者看來，城市設計的法定化是優化城市設計編制與管理體系最有效的策略，同時也是提升規劃可實施性的最為重要的環節。

城市設計可分為總體城市設計、區段城市設計和專項城市設計3個層級。其中，專項城市設計是將城市設計從過去簡單的物質空間塑造角色加以拓展，對城市中特定系統（要素）或專項（如慢行系統、綠化景觀、濱水景觀、夜景照明、公共藝術、廣告標識等）進行有針對性的設計，涵蓋規劃、建筑、景觀學科，并涉及經濟學、社會等領域的綜合型專項規劃類型，其內容包括：整體發展策略、產業發展研究、實施項目建議、公共空間整合設計以及傳統的建筑色彩和高度等。

目前，我國城市設計組織編制現狀與問題主要有以下幾方面：編制組織主體分散、各層級城市設計脫節只能分項獨立編制；編制高度不足，缺乏對城市文化和城市面貌的統籌考慮、缺少動態維護機制與評估機制等問題。而在專項系統城市設計審批當中，則存在審批單位自編自審缺乏管控、缺少審批依據、審批流程缺乏公眾參與、法律效應缺失等問題。在實施與管控過程中則問題更加突出，主要體現在：管理內容不一，各項管理工作（道路、綠化等）分散進行，沒有片區統籌管理的思路；管理組織不暢，相關管理部門各自為政，缺乏統籌組織；管理抓手不明，與專項城市設計缺乏銜接，缺乏將規劃藍圖變成實際行動的可行路徑；管理主體不明確，建設前期管控不足，后期維護以補缺為主，非常被動。

明確城市設計與法定規劃關系

針對以上問題，筆者認為，要在理順各專項城市設計與總體、區段城市設計關系的基礎上，明確專項城市設計與法定規劃的捆綁關系，將專項城市設計、城市設計指引與控制性詳細規劃進行捆綁。

需要注意的是，通常來說總體城市設計與總體規劃相銜接，并通過總體規劃加以落實，區段城市設計則與控制性詳細規劃銜接，通過其落實，以此類推，專項城市設計應與詳細規劃相銜接，但就目前看來，專項城市設計從編制審批、實施落實、管理運行等各個環節都沒有明確的管理結構和嚴格的把控手段。

此外，在編制城市設計時，由于涉及三維空間，各種設施混雜，故務必要做到多部門統籌協同合作，尤其是專項城市設計，其需要由各相關管理部門直接參與編制，并由專家領銜，公眾參與，以保證各專項的合理性和合法性。例如，慢行系統專項規劃可以由交通部門主導、綠地系統專項規劃由園林綠化部門主導。

強調標準化與部門綜合化

在管理與建設階段，審批管理是政府部門工作的重點。此階段建議采取層層遞進與部門間協作的工作機制，首先引入專家委員會協助評審，邀請規劃、建筑、景觀、市政等相關專業的專家組成評委，在市政府與規劃部門進行審批之前進行初審，對設計中不合理的地方進行評議和選擇；此后進入正審程序，由市政府和規劃部門主導，邀請市政市容、園林綠化、住建委、交通委、規委等部門負責人，對城市設計要素的道路系統、綠地系統、濱水空間等進行全面管理，形成多部門合作聯合審批共同決策，完善精細化設計。

在建設階段，相關管理部門應積極履行監督職責，開展動態評估，并做好評估反饋工作，及時準確收集反饋意見，組織相關專家委員會討論，決定是否需要對專項城市設計進行調整和修改，以提高實施和管理的效率。

建后監管階段，應建立“重心下移、職能下沉”的管理機制，建立城市綜合治理的資源整合機制，完善專項城市設計相關的地方性規范文件，并在此基礎上制定基本原則，引導相關規劃編制。在規劃控制中，采取“總論+分類型”來分項控制的方法對城市公共環境品質進行總體控制與整體規范。