京津冀一體化進程中縣域生態補償機制研究:以保定市定興縣為例

張 鵬，劉瑤瑤，王鵬飛，李世峰（中國農業大學水利與土木工程學院，北京 100083）

京津冀協同發展，實現京津冀一體化，是我國的一個重大國家戰略[1]。這不僅可以解決北京和天津“大城市病”的困擾，也為河北省的經濟發展、產業經濟轉型帶來巨大機遇[2]。生態環境一體化是京津冀一體化過程中的重要環節。作為京津冀區域的一部分，河北省生態環境壓力巨大，在2017年公布的最嚴重霧霾城市的排名中，河北省的邢臺、保定、石家莊、邯鄲、衡水市占據前5名，生態環境治理與保護刻不容緩。

生態補償是一種資源環境保護的經濟手段，是解決區域行政地域分割與生態環境一體化之間矛盾的有效手段，其目的是調動生態建設積極性[3]，使生態保護由社會公民的公益事業變為投資和收益對稱的經濟行為。20世紀90年代，我國經濟增長與資源矛盾日益加劇，生態補償問題開始引起學者關注[4]。隨著國家對生態文明建設的重視，研究成果與日俱增。毛顯強等[5]從生態產權的角度對生態補償理論進行了探討，認為生態補償應以產權明晰為基礎。歐陽志云等[6]通過對比我國的生態補償實踐，分析我國目前生態補償存在的問題，探討了適合我國國情的生態補償機制原則、地域、載體與標準。同時有關學者還構建了生態資產與生態補償、生態文明科技貢獻核算理論[7]。

京津冀城市群尚未建立科學有效的生態補償機制，存在補償法律法規不健全、補償對象不明確、補償原則不統一、補償標準過低、補償方式單一等一系列問題，且目前生態補償機制研究大多集中于區域與流域范圍，對縣域的生態補償機制研究較少[8-9]。筆者通過對定興縣土地類型變化分析其生態系統服務價值的變化，結合發展權限損失，制訂縣域生態補償標準，探討縣域生態補償方式，研究京津冀城市群縣域生態補償機制，研究結果可為京津冀縣域生態補償提供參考。

1 研究區概況

定興縣位于河北省中部，京津保三角地帶，毗鄰雄安新區，是河北省“環京津都市圈”和京津冀協同發展前沿縣市之一。地理坐標39°05'39″～39°20'04″N，115°30'37″～115°58'06″E，境內地勢平坦，拒馬河、北易水、中易水3條河流自西向東橫貫全境。定興縣人口多，耕地少，土地資源后備不足[10]。長期的土地開發過程加劇了土地利用矛盾，生態環境質量不斷下降。定興縣人口基數，尤其是農村人口較大，且增長速度快，農村亂批濫占耕地建房，加上鄉鎮企業重復建設、亂占耕地問題嚴重，造成了耕地大面積減少。縣內加工制造業發展、礦產資源的開發帶來嚴重的生態環境污染，工業企業排污量大，環境質量急劇下降，影響了京津冀生態一體化發展。

2 數據來源與研究方法

2.1 數據獲取

獲取定興縣遙感影像圖。從地理空間數據云網站（http：//www.gscloud.cn/）下載研究區 2000、2008、2013和2018年4幅Landsat TM影像。數據精度為30 m×30 m，選擇云量為0或者近似為0，月份為9月或10月。采用ArcGIS 10.5平臺對影像進行幾何校正，消除幾何畸變，按照研究區行政邊界進行裁剪，對遙感影像進行預處理，以ENVI 5.0為操作平臺，采用監督分類最大似然法對遙感影像圖進行目視解譯，提取土地利用數據，量算各類型土地面積。在土地類型上參考GB/T 21010—2017《土地利用現狀分類》，根據定興縣實際情況全縣可分為7個土地利用類型，分別為耕地、林地、園地、草地、水域、建設用地和未利用土地。

獲取相關社會經濟資料。參考2017年《保定市統計年鑒》，獲取定興縣及周邊縣市人均可支配收入、人口數據及各類物質生產及價格數據，結合研究內容進行分析和探討。

2.2 研究方法

生態補償機制研究中的核心和難點問題是生態補償標準的確定。由于生態補償對象的多樣性以及范圍的不確定性等原因，目前在學術界并沒有形成公認的生態補償標準的確定方法[11]。筆者通過分析定興縣土地利用類型，研究生態系統服務變化[12]，采用生態系統服務價值法及機會成本法制訂定興縣生態補償標準上下限，以此核算定興縣生態補償標準，制訂縣域生態補償機制。

2.2.1 生態系統服務價值當量修正

生態系統服務是指大自然為人類生存所提供的產品和服務，是自然給予人的福利。生態服務價值是將這些服務換算成人類社會貨幣價值，以市場價值計算的生態服務。20世紀90年代COSTANZA等[13]將全球生態系統劃分為16大類26小類，將生態系統服務功能劃分為17種功能，并以此為基礎對全球生態系統的服務價值進行估算，明確生態服務價值評估的原理與方法。謝高地等[14]參考COSTANZA的研究成果，結合中國的陸地生態系統實際情況，制訂中國陸地生態系統生態服務價值當量因子表。但由于生態系統的差異性、動態性以及生態服務產品的抽象性，全球范圍內尚未形成科學完善的生態服務功能價值計算體系。目前研究中常用的生態服務功能價值計算方法主要有能值分析法、物質量評價法、市場價格法等。

筆者采取市場價格法，結合謝高地等[14]的生態系統服務價值當量，在計算二級地類生態服務功能的價值過程中，根據研究區特點、地形、地貌等因素，修正部分當量。定興縣作為農業縣，其耕地、林地、草地均達全國平均水平；園地較為稀疏，將園地當量因子修正為林地與耕地當量因子的平均值；定興縣水域周邊濕地面積少，故水域當量采用水體當量，未利用土地采用荒漠當量（表1）。定興縣1 hm2農田系統的糧食生產貨幣價值計算公式為

式（1）中，Ea為1 hm2農田的生態系統的糧食生產服務功能價值，元；mi為第i種作物的種植面積，hm2；pi為第i種作物的平均價格，元；qi為1 hm2農田第i種作物的生產量，kg；M為研究區內耕地總面積，hm2。

表1 定興縣生態系統單位面積生態服務價值當量Table1 Ecological service value equivalent per unit area of ecological system in Dingxing County 元·hm-2

2.2.2 生態系統服務價值計算

利用定興縣單位面積生態服務價值及各類型土地面積，計算定興縣生態服務服務價值，計算公式為

式（2）～（3）中，V為研究區生態系統服務總價值，元；Ak為研究區土地利用類型k的面積，hm2；Vk為研究區土地利用類型k的生態系統服務價值系數，元·hm-2；Vf為f類單項生態服務價值，元；Vfk為土地利用類型k的f類單項生態服務價值系數，元·hm-2。

2.2.3 機會成本法計算發展損失

機會成本在經濟學中被定義為“得到某種東西而必須放棄的東西”[15]。定興縣為三河流經之地，為了促進京津冀生態一體化，不得不關閉部分工業，從而影響了縣域發展機會。機會成本法是利用相鄰縣市居民的人均可支配收入與上游地區人均可支配收入對比。補償的計算公式為：年補償額度=（參照縣市的城鎮居民人均支配收入-上游地區城鎮居民人均可支配收入）×上游地區城鎮居民人口+（參照縣市的農民人均純收入-上游地區農民人均純收入）×上游地區農業人口[16-17]。

3 結果與分析

3.1 定興縣單位面積生態服務價值

為便于比較各年份定興縣生態系統服務價值的變化，1 hm2農田的糧食生產貨幣價值均采用2017年《保定經濟統計年鑒》數據中保定市的糧食平均產量與價格進行計算，定興縣單位面積農田系統糧食生產貨幣價值為1 796.94元·hm-2。結合表1，計算定興縣生態系統單位面積各單項價值生態服務價值（表2）。

表2 定興縣生態系統單位面積生態服務價值Table 2 Ecological service value per unit area of ecological system in Dingxing County 元·hm-2

3.2 土地利用類型變化

根據遙感影像圖解譯，定量分析定興縣2000—2018年間土地利用類型的變化情況（表3），了解土地利用性質變化的過程。

表3 2000—2018年定興縣土地面積利用統計Table 3 Dingxing County land use statistics from 2000 to 2018 hm2

從表3可以看出，定興縣的土地類型主要由耕地與建設用地構成，2種土地類型面積比重達到96%。2000—2008年間耕地面積減少最多，達844.2 hm2，但由于耕地面積最大，基數較大，變化率為0.19%；林地、草地未發生變化；園地面積增加165.90 hm2，變化率最大，為4.08%；水域和未利用土地均減少，但減少面積較小；建設用地面積增加689.92 hm2，變化率為0.69%。這一階段定興縣土地利用類型雖有變化，但變化幅度較小。2008—2013年間定興縣土地利用變化幅度大，變化速率快。耕地面積減少1 907.20 hm2，變化率達0.69%；城鎮面積增加2 439.08 hm2，變化率高達3.69%；林地面積有所增加；園地、草地、水域面積均減少，且2013年定興縣無未利用土地。2013—2018年定興縣土地利用數量變化最大的是耕地和建設用地。同時園地面積減少多，達293.41 hm2，水域面積有所增加，其余類型面積均有所減少。

通過對土地利用類型變化的分析，2000—2018年間7種土地利用類型均有變化，耕地、草地、未利用土地面積均減少，林地面積有所增加，園地面積先增加后減少，水域面積則先減少后增加，建設用地面積一直在增加。變化數量最大的是建設用地，增加4 089.45 hm2，變化率達1.81%；其次是耕地面積，減少3 546.30 hm2，變化率達0.35%；變化率最大的是林地，為8.48%。可以看出定興縣的土地類型變化的因素主要為人為因素，居住用地的需求越來越大，因此大量侵占耕地。同時由于政府的植樹造林政策，通過對廢棄礦山、廠區等進行人工林木種植，增加了林地面積。

3.3 生態系統服務動態變化

根據式（2）～（3），通過定興縣土地類型數據量化定興縣生態系統服務，估算定興縣2000—2018年間各類用地生態系統服務價值（表4）和各項生態服務功能價值（表5）。

表4 2000—2018年定興縣各類用地生態系統服務總價值Table 4 The values of various land use ecosystem services in Dingxing County from 2000 to 2018 106元

表5 2000年—2018年定興縣各項生態服務功能總價值Table 5 The change of service function value in Dingxing County from 2000 to 2018 106元

2000—2018年間，由于土地類型面積發生變化，定興縣生態系統服務價值由8.691 7億元減少到8.131 9億元，表明定興縣生態系統受到一定損害。耕地、園地、草地、水域及未利用土地生態系統服務價值均有所減少，其中耕地減少最為嚴重。水域生態系統服務價值先減少后增加；林地有所增加。從各階段可以看出，2008—2013年間生態系統服務價值減少量最多，達0.391 2億元，占總減少量的69.88%，與此期間耕地面積減少、建設用地面積大量增加有著密不可分的關系。

從表5可以看出，2000—2018年間各項生態服務價值均有所減少。其中廢物處理功能價值減少最大，達0.138 4億元，其次變化較大的是土壤形成與保護功能價值，達0.102 0億元；水源涵養、氣候調節、食物生產服務功能分減少金額均達0.06億元以上。總的來說，定興縣生態服務系統價值的變化主要由耕地面積大量減少造成。

3.4 定興縣補償標準范圍

通過估算得到2000、2008、2013和2018年定興縣生態系統服務價值分別為8.691 7億、8.622 6億、8.231 4億和8.131 9億元。伴隨著土地開發，其生態系統服務價值也將不斷下降，定興縣的生態系統服務價值不會高于8.131 9億元。

根據2017年《保定經濟統計年鑒》，參照縣市選取定興縣周邊的徐水區，上游地區城市即為定興縣。通過計算得到2017年定興縣獲得的生態補償標準是6.727 4億元。即可得定興縣補償標準的下限為6.727 4億元，上限為8.131 9億元。具體金額還需要根據生態受益方能夠提供資金的能力，以及提供方對生態補償機制的期望值等確定。

4 討論

在量化區域對縣域生態補償標準的基礎上，京津冀區域生態補償機制的建設還需明確生態補償對象、生態補償原則和生態補償的方式等問題，尤其是縣域級別更應當解決以下問題：

（1）區域以何種方式對縣域進行生態補償，以達到將“輸血型”補償轉變為“造血型”補償[18]，從根源上實現生態補償的可持續發展。

（2）縣域以何種路徑對真正的生態保護者進行補償，從而調動全社會參與的積極性，形成政府引導、全社會參與的良好局面。

京津冀縣域生態補償機制的建設應當充分發揮自身優勢，把握機遇，充分發揮好北京疏散“非首都功能”及建設雄安新區的的政策，結合時代背景，在生態文明建設、鄉村振興、精準扶貧等任務下，提高生態補償可操作性，促進生態經濟的發展，加速京津冀一體化進程。

4.1 明確生態補償對象與原則

生態補償對象的確立是生態補償機制構建的重要一環。作為京津都市圈35縣市之一，三河交匯之地，定興縣為京津冀地區的生態安全發展不得不關閉大量工業，因此是生態補償對象。就縣域而言，生態補償對象不僅僅是各級政府，還有退耕還林（草）的農民、保護水源的牧民、環保監督的城鎮居民、進行節能環保升級的企業以及環保NGO等，核算他們在生態保護中的經濟損失，通過對他們的生態補償形成更全面更具體的生態補償機制是重中之重。

生態補償原則是生態補償機制運行的保障，縣域生態補償機制的確立應注重“誰保護，誰受益、獲補償”的原則。確定生態保護投資主體，就是要明確誰在提供生態保護資金、技術、人力、財力等，甚至為了保護生態而犧牲發展權。如果生態保護者長期得不到必要的經濟補償，必然會打消其生態保護的積極性，從而威脅到生態安全。同時需要確立權責對等的監督原則。生態補償是保護生態環境的經濟手段。生態保護投資主體在得到補償的權利之后，應當明確自己的責任義務，可參考“河長制”[19]，明確主體需要生態保護的對象、范圍以及權責對等的監督機制，使得生態補償真正發揮作用。

4.2 區域對縣域的生態補償方式

京津冀地區一體化，生態環境治理更應當一體化。而生態補償標準的確立是為了使生態保護主體有充沛的財力、人力去完成生態保護。但如果區域對縣域僅資金補償達到補償標準，單純為“輸血”型補償，不僅會阻礙縣域的發展，更不利于生態環境的長久保護。在資金補償的同時要增加生態文明科技的轉移，兩者結合達到生態補償標準，才能實現“造血型”補償。

4.2.1 資金補償：建立環保稅基共享、部門扶持制度，提升市場補償參與力度

資金補償是補償方式中常見的形式，按照補償主體可以分為政府補償和市場補償。政府補償是中央和京津冀地區生態受益地方政府財政每年拿出一定數量的資金，同時整合區域目前現有各類補助資金，建立區域生態補償專項資金[16]。除了財政資金，筆者認為還可以從以下角度豐富政府補償路徑：一是環保稅基共享。2018年1月1日我國環保稅開始征收，京津冀地區可以采取稅基分享手段共同治理生態環境，即集合三區環保稅收，然后以反映縣域需要的生態環境治理費用將該稅分撥給需要治理的地區，以使得環保稅能真正用到需要治理的地方。二是部門扶持制度。我國現行的生態環境保護和治理主要有環保部門執行，人力、物力等費用主要由環保部門承擔，而越來越復雜的環保形式使得僅僅依靠環保部門治理很難進行。但環保部門治理環境的過程中也給其他部門帶來一定的利益。例如環保部門治理濕地，優美的濕地風光增加了旅游收益，旅游部門受益；環保部門和水利部門梳理河道，航運部門收益增加。相關部門利益分配調和是有必要的。

市場補償參與力度的提升將會大大增加生態補償機制的運轉，通過建立生態轉讓機制，受保護區域按照市場價格定期支付保護費用，共享生態治理成果。定興縣是三河交匯之地，水源豐富，可以建立水權轉讓機制，將水資源以一定資金轉讓給周邊縣市，如浙江省東陽市與義烏市簽署協議，東陽市以4元·m-3成交橫錦水庫永久使用權給義烏市[20]。京津冀需建立補償活動的風險投資公司，降低補償活動的風險，穩定補償收益的預期，緩解補償參與者的財政壓力和心理壓力[21]。

4.2.2 技術補償：承接“非首都功能”轉移，對接雄安新區，實現“造血型”補償

區域應對縣域實行相應的優惠政策，使其在財政稅收、投資項目、產業發展等方面具有一定優勢，吸引科技產業入駐，輸入專業人才，幫助縣域進行環境治理，通過技術補償幫助產業向綠色環保產業轉型。對于綠色生態產業給予扶持，減少綠色生態產業相關稅收，在滿足生態保護的同時促進經濟發展，提高當地人民的生活水平[22]，實現生態“造血型”補償。

定興縣作為“環京津都市圈”縣市，應把握機遇。其一，定興縣毗鄰首都，必將成為北京“非首都功能”的疏散重要集聚地。定興縣應制訂好相應政策，承接相關產業，結合目前建設的“嘉旭福美大數據科技園”、“中關村石景山園·定興分園”吸引大數據、互聯網等高科技產業進駐，加快自身產業轉型，淘汰污染嚴重的生產企業。同時作為農業縣，定興縣農產品加工業為傳統優勢產業，應在此次機遇的基礎上向農產品現代化轉型，向綠色產業發展。其二，定興縣毗鄰雄安新區，其固城鎮、楊村鄉、北田鄉、北南蔡鄉均為環雄安新區鄉鎮，受雄安新區的輻射影響巨大，雄安新區的規劃建設將實行嚴厲的區域生態治理措施，是定興縣提升改良生態環境、建設“京南生態衛星城”的巨大良機。

4.3 縣域對生態保護者的生態補償路徑

目前生態補償機制大多停留于區域對區域，區域對縣域之間，對縣域之下的生態補償研究較少。制訂縣域對生態保護者的補償路徑將會促進生態保護者的參與生態建設的熱情。縣域生態補償的路徑應與目前生態文明建設、鄉村振興、精準扶貧的時代任務結合，以“合理分配、重點關注、社會參與”方式對鄉鎮政府、環保企業、環保NGO、居民特別是農牧民進行補償，將生態補償資金與技術落到實處。

4.3.1 核算鄉鎮生態保護壓力，合理分配生態補償

由于各鄉鎮地理位置、自然資源、社會經濟的區別，其所承擔的生態保護壓力不盡相同。縣域應根據各鄉鎮的生態保護量，核算生態補償標準。目前全國并沒有統一的生態保護核算指標，筆者結合部分省份的生態評價指標[23]，以“山水林田湖草是一個生命共同體”的指導思想，結合定興縣生態經濟建設，制訂定興縣各鄉鎮生態補償核算指標（表6），縣域可按照各鄉鎮得分占縣域總得分的比重，統籌合理分配生態補償。

表6 定興縣各鄉鎮生態補償核算指標Table 6 Ecological compensation accounting indicators of towns in Dingxing County

4.3.2 建設生態扶貧產業補償機制，重點關注農牧民

生態環境脆弱區與貧困區本來是2個概念及區域。但在我國兩者卻具有高度的相關性，生態環境脆弱區由于自然環境的限制導致當地的居民貧困，而貧困居民又由于資金、技術的缺乏，更加依賴于自然環境，加劇生態環境脆弱性[24]。實現改善生態環境，使貧困人口穩定脫貧，鄉村振興發展的最佳途徑就是生態產業扶貧。生態補償應成為生態扶貧產業的推進器，特別是對生態扶貧產業的農牧民進行生態補償。

對由散養到集約化養殖的牧民，尤其是水源地地區進行生態資金與技術補償。2018年定興縣對南拒馬河、中易水、北易水、萍河、斗門河主河道兩岸各400 m及重要水源地實行限養，在一定程度上有利于水質保護。但對于水源地的牧民不能“一限了之”，而應幫助轉型牧民建設標準化養殖設施及廢污水處理設施，提供生態資金與技術補償。

引導部分農民向生態工人角色轉變。結合退耕還林、退耕還草等重點生態工程，除按照國家標準進行補償1 500元·（667 m2）-1外，挖掘生態建設與保護就業崗位，使當地農民直接參與到生態保護和治理工程中。定興縣是產糧大縣，對節水灌溉、綠色有機種植及新興發展起來的鄉村生態旅游的農民進行補償。使農民向林業防護生態工人、節水灌溉生態工人、綠色有機生態工人、鄉村旅游生態工人的角色轉變，著實拓展農民的收入來源渠道，增加農民收益，提高生態經濟發展質量。

4.3.3 統籌兼顧，以多種路徑促全社會參與機制

除了各鄉鎮政府、農牧民之外，縣域內的環保企業、城鎮居民和環保NGO對于縣域的生態治理也發揮著不可抹滅的作用（圖1）。縣域在建設生態補償機制過程中應該充分考慮各角色的貢獻，補償其生態保護行為，促使他們發揮環保主人翁的作用。

環保企業發揮著生態科技貢獻的作用，縣域政府可對環保企業實施減少稅收、增加補貼等資金措施，以提升企業在生態保護與治理中的積極性；城鎮居民在生態保護治理中擔任著監督者的角色，監督各企業的生產行為，對于舉報企業污染的城鎮居民（情況屬實者）進行200～500元·次-1的生態獎勵；環保NGO是傳統管理機制中極易忽視的角色，卻在生態治理中發揮著引導、宣傳、參與的重要作用，縣域政府應積極配合環保NGO的生態治理行為，對他們提供人力、物力、財力、政策的幫助，也可視生態治理的規模與大小，對環保NGO的生態治理行為實行2 000～10 000元·次-1的獎勵。縣域應該統籌兼顧，建立多種路徑及方式，對生態保護參與主體進行補償與關注，促進全社會參與機制，以加速京津冀一體化中的生態環境一體化。

圖1 京津冀縣域生態補償機制Fig.1 Beijing-Tianjin-Hebei county ecological compensation mechanism diagram

5 結論

（1）由于人們對于土地的開發利用，定興縣土地利用類型發生了巨大的變化，主要表現為耕地減少，建設用地增加。定興縣應在一定程度上控制建設用地的擴張，尤其注重保護耕地面積不受損，增加林地、園地和水域面積。定興縣的生態系統服務價值降低，其中2008至2013年降低速度最快，2018年的生態系統服務價值為8.131 9億元，發展損失為6.727 4億元，可結合兩者制訂定興縣的生態補償標準。

（2）縣域生態補償機制不僅需要考慮區域對縣域的生態補償方式，更需要落實縣域對生態保護者的生態補償路徑。在生態補償的過程中應實施補償與責任相結合的原則。在區域對縣域的生態補償中利用政策、資金、科技等手段，提倡建立京津冀環保稅基共享，部門扶持制度，提升市場補償參與力度，以提升生態補償；京津冀縣域應充分發揮地理優勢，承接“非首都功能”轉移，服務對接雄安新區，實現生態產業轉型的“造血型”補償。在區域對生態者的補償路徑中，以“合理分配、重點關注、社會參與”的方式核算各鄉鎮標準，重點關注生態扶貧產業的農牧民，補償環保企業、環保NGO、城鎮居民，實現全社會參與生態環境治理與保護，提高定興縣生態經濟發展，促進京津冀生態環境一體化。

（3）生態補償依舊面臨難題。其一，生態科技轉移雖是生態補償補償體系的一部分，但是其貢獻率在生態補償標準中尚未量化。應制訂標準量化生態科技，配合資金補償，滿足生態保護建設。其二，目前區域對區域，區域對縣域的生態補償關注程度高，在縣域之下的生態補償機制研究較少，在一定程度上阻礙了生態補償的實施，應制訂好縣域之下的生態補償標準，加速生態補償機制建設。