PPP模式中商業銀行如何防范風險

郭威

2018年召開的中央經濟工作會議指出：“打好防范化解重大風險攻堅戰，要堅持結構性去杠桿的基本思路，穩妥處理地方政府債務風險，做到堅定、可控、有序、適度。”從整體上看，我國地方政府顯性債務處于可控的范圍內，其負債率與公認安全范圍仍有一定距離。但不同省份地方政府債務風險出現分化，個別地區風險較高，如西部經濟欠發達地區，以及中部融資比較激進地區，債務負擔較重，特別是地方政府隱性債務風險不容樂觀，需要特別關注和重點防控。對此，全國財政工作會議強調：“2019年要嚴格控制地方政府隱性債務，有效防范化解財政金融風險。”PPP作為一種政府資本和社會資本在基礎設置和公共服務領域建立起的長期合作模式，可以盤活政府優質存量資產， 拓寬資金來源，緩解地方政府償債壓力， 降低地方政府債務風險。特別是可以減輕城鎮化步伐提速中基礎設施需求的日益增加所導致的地方政府債務負擔，從而最大限度地降低地方政府債務規模，化解債務風險。可以看出，PPP對于加快推動新型城鎮化，提升政府服務效率以及構建現代財政制度具有重要意義。然而，我國PPP 的理論研究和實踐探索尚處于起步階段， 法律制度、機構能力和操作經驗等方面均有待進一步加強與完善。中國作為一個銀行主導型國家，銀行業在各個領域中均發揮著不可替代的重要作用。因此，本文重點分析我國商業銀行在發展PPP模式融資時所面臨的風險，并提出應在充分把握國家戰略導向的條件下理清思路，嚴格把控政策性合規性、法律及償債風險，防范地方政府財政承受能力透支的情況，以客戶為核心，積極研究與政策相匹配的信貸融資發展策略。?

商業銀行在推動PPP模式中的風險識別?

合規性風險。不同于一般的社會投資或政府投資類項目，PPP項目的認定和執行須分別經過項目識別、準備、采購、執行和移交五個環節。一般銀行貸款介入于項目執行環節，因此，在調查過程中應明確項目是否已通過前期識別、準備及采購環節，特別是項目識別環節中，是否已嚴格履行物有所值評價及財政承受能力論證。通過論證，并且經同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應當將其列入PPP項目目錄，并在編制中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。

法律風險。在PPP模式下，社會資本方處于相對弱勢地位，特別是對于部分關系民生的公共項目而言，為能夠在法制框架下充分保障自身權益，避免因權責約定不明而遭受政府資本方的利益侵占，社會部門應與政府部門在合同中明確約定雙方的“權、責、利”關系。因此，在PPP項目合同的審查過程中，商業銀行應嚴格審查合同的規范性，確保合同條款符合相關法律法規要求，使得政府與社會資本權利義務關系明晰，風險分擔和利益分配公平合理。力爭在合同中設置融資保護性條款，如約定在合同提前終止、項目公司違約等突發情況下，銀行有權宣布融資提前到期，并提前收回全部融資;在項目合同被解除或提前終止等情況下，項目公司獲得的補償金應優先用于償還銀行融資等。

股東風險。對于PPP項目中負有建設、經營、管理或運營維護等職責的社會資本方，要關注其資金實力和同類項目運作經驗，防范由于出資能力不足、資金鏈緊張、經營不規范或缺乏經驗等問題而導致項目失敗。財政部下發的PPP項目合同指南中要求政府在項目公司中的持股比例應當低于50%，且不具有實際控制力及管理權。從前期審批項目來看，商業銀行除了關注股東的同類項目建設運營經驗及出資融資能力以外，還應關注項目股東對于項目建設運營的把控能力，同時結合項目的特許經營合同，關注政府部門在何種情況下可介入經營。

政府財政風險。由于各層級政府財政實力差別較大，財力較弱的地方政府在中長期可能無法按合同承擔補貼等財政支出責任。根據財政部頒布的PPP模式操作指南，所有PPP項目在識別環節均需要進行財政承受能力論證，這也是政府履行合同義務的重要保障，有利于規范PPP項目財政支出管理，防范財政過度支出風險。因此，商業銀行在調查審查過程中合理評估當地財政的償債風險尤其重要。

期限風險。PPP項目普遍融資期限時間較長，長期運營風險較難把握，要根據項目資金流情況合理確定融資期限。從整個運營過程來看，商業銀行應重點關注項目所在區域所生產產品的供需規劃、同類型項目建設規劃以及針對該項目后續的改擴建規劃等情況，要整體考慮貸款存續期內可能影響該項目原材料供給、產品銷售及所在區域的整體供需情況等各方面因素。

商業銀行在推動PPP模式中的風險防范?

目前，我國商業銀行所參與的PPP模式項目貸款已涉及城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、軌道交通、能源、公路、鐵路等多個領域，并已積累了較為豐富的風險防范經驗。隨著各地政府部門PPP模式的不斷推廣運用，各商業銀行應抓住有利時機，在流程合規、實質風險可控的基礎上，加大對優質項目的支持力度，形成與PPP模式的良性互動。

關注項目償債能力。目前各級地方政府推動的PPP項目數量眾多，但部分項目存在自身償債能力不足、社會資本變向替地方政府承擔融資、實為BT而包裝成PPP 項目等問題，商業銀行應更加關注項目自身償債能力情況，重點參與價格調整機制相對靈活、市場化程度較高、需求長期穩定、項目自身經營性現金流充裕的基礎設施及公共服務類項目。同時，鑒于財政部對于PPP項目模式制定了嚴密的操作流程，從項目識別、準備、采購、執行、移交五大環節，對PPP項目進行全流程管理與監控，及時獲取項目的相關審批要件， 重點關注項目在識別環節的財政承受能力論證及物有所值評價資料，取得當地財政部門將其列入PPP項目目錄、將項目財政支出納入當地財政預算的相關證明文件， 嚴格把控項目的政策合規性風險。

把握優質項目介入時機。由于PPP模式項目的操作流程較長，銀行融資往往介入于項目執行階段，而前期的項目識別、準備及采購環節是項目細節方案的確定過程。為在有效把控風險的同時搶占先機， 商業銀行應爭取在項目識別及準備階段， 先期通過向項目提供貸款承諾函、意向函、投標保函等方式，以貸款行身份參與項目具體方案的制定，將必要的項目排他性條款、項目突發情況下融資方介入機制和應急措施等保障條款加入PPP項目相關合同。

核實各方權利義務關系。我國PPP模式尚未成熟，法律制度、機構能力和實踐經驗等方面均有待加強，同時由于PPP項目兼具長期性、復雜性與多樣性特點，項目所在地、行業、市場環境以及各參與方的合作意愿、風險偏好、談判能力等方面存在差異，最終表現為PPP項目合同內容的千差萬別。商業銀行應細致核實合同中各方權利義務關系，重點調查可能需要政府配合落實的內容是否約定明確，如項目專項建設資金的來源、用地的取得、項目各項行政審批手續的落實、項目配套工程建設以及項目原材料供應等。對于其中約定的特許經營期限、定價及調價機制以及項目收費的支付條款及路徑等基本要素， 要研究其明確性及可執行性，確保合同在履行過程中對各方均產生較強的法律約束。

創新融資方式。隨著大型集團新建項目逐漸向二三線以及部分地級城市延伸， 當地財政實力、借款人資質、項目自身償債能力及擔保條件等方面均出現不同程度的弱化。針對這一情況，商業銀行應拓寬思路，創新融資方式，以把控項目實質風險為前提，根據項目實際情況合理設計融資方案。對于地方財政實力弱、項目償債資金對當地財政補貼依賴度較高的項目， 應以集團本部作為共同借款人或保證人的方式，有效降低項目風險。從產品角度出發，以并購貸款、項目融資、金融資產服務業務等產品組合，擴展優質項目供應鏈融資，有效拓展優質信貸市場。通過并購貸款業務，滿足企業收購目標公司的需求;通過項目融資，可滿足新建項目資金需求，或滿足存量項目已投入資金置換的需求;通過金融資產服務業務，則可進一步實現服務產品的多元化，增強核心競爭力。

拓寬異地信貸市場。隨著近兩年規范性文件的相繼出臺，PPP模式逐步走上了制度化、正規化的發展軌道。同時，隨著異地項目的不斷增加，加強對異地項目資金的集中管理成為大型公共事業集團總部的迫切需求。未來在新建項目的融資拓展方面，商業銀行應有效對接集團總部這一需求，同步拓展異地項目資金歸集業務， 適時以總部融資模式實現對新建項目的信貸投放，一方面有利于滿足集團本部對項目資金管理的需求，另一方面可有效降低貸款的償債風險，并實現對項目運營情況的準確把握。

加強項目全周期監控。隨著新建項目逐漸向二三線以及部分縣級城市深入，銀團貸款的實際管理行責任也逐漸由縣級市的支行承擔。針對部分異地支行貸后管理人員配置不足、項目貸款管理經驗欠缺等情況，在審批新建項目時，應充分考慮當地行的貸后管理水平，細化項目貸后管理措施，明確異地行貸后管理責任，同時要求支行定期通過從集團本部獲取項目建設進度及運營信息、對項目進行實地考察等方式，及時掌握項目建設運營情況及當地行的貸后管理情況，從項目建設到運營階段，加強對項目全周期的監控及管理，有效防范信貸風險。

（作者單位：中共中央黨校（國家行政學院）經濟學部）