尋找經濟增長新動能：關于中國灣區發展的戰略思考

灣區是我國經濟最具活力、開放程度最高、產業集群最成熟、科教創新最活躍、營商環境最優化的區域，在國家全方位對外開放格局中具有舉足輕重的地位， 是拉動中國經濟邁向高質量發展的新引擎。面對經濟全球化加深和貿易保護主義抬頭相交織的復雜形勢，尋找中國經濟增長新動能，在更高層次參與國際合作與競爭，迫切需要審時度勢對中國灣區發展進行戰略思考。?

指導思想?

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的“十九大”精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，堅定不移地推進改革和擴大開放，加快集聚整合全球高端要素資源。面對世界百年未有之大變局，以推動中國大灣區發展為引領，深度融入“一帶一路”建設，加強交通基礎設施互聯互通，營造國際化法治化便利化營商環境， 培育完善現代產業集群體系，打造制度創新和科技創新高地，探索區域協同融合發展新模式，加快形成參與國際競爭新優勢，努力建設全球一流的灣區城市群。

發展原則?

頂層設計，統籌協調。高度重視灣區的頂層設計，超前制定灣區的發展戰略、政策法規、區域協同、產業融合和基礎設施互聯互通等中長期發展規劃。高度重視成立灣區的協調機構，建立完善協調機制，統籌灣區的重大發展事宜， 協調解決灣區建設中遇到的問題，為灣區的發展提供組織保障。

差異定位，協同融合。立足灣區要素稟賦，推進優勢產業集聚，走差異化發展之路，統籌灣區中心城市與中小城市、港口城市與腹地城市實現差異化發展。推進灣區一體化進程，發揮灣區城市群綜合優勢，推動灣區都市圈發展壯大，促進產業優勢互補、機構協同、市場融合，培育具有世界水平的灣區產業集群。

創新引領，要素集聚。加快灣區體制機制創新，堅持科技創新與制度創新并重，整合灣區各類創新資源，促進科技成果轉化，完善技術創新服務體系，推動灣區經濟結構轉型升級。接軌國際規則，營造國際化、法治化的灣區發展營商環境， 加快集聚資金、人才、技術、信息等要素資源，打造具有國際競爭力的灣區創新體系和產城融合的現代產業體系。

以人為本，綠色發展。堅持以人為本發展理念，提升灣區教育、醫療、衛生、文化、社保發展水平，打造“務實、開放、包容、創新”的灣區人文精神。將綠色發展理念融入灣區建設進程，推動灣區生態城市建設，鼓勵綠色生產生活方式， 推進生態共保、環境共治，責任共擔的發展模式，為灣區長遠發展留足空間。

戰略定位?

順應時代潮流，借鑒全球一流灣區發展經驗，從戰略全局高度定位中國灣區發展：建設21世紀海上絲綢之路的戰略新支點，構筑“新時代”中國改革開放的戰略新高地，形成區域協同融合發展的戰略新平臺，打造我國經濟高質量發展的戰略新引擎。

建設21世紀海上絲綢之路的戰略新支點。當今世界，經濟全球化趨勢不可阻擋，探索可持續發展的全球治理新模式成為世界各國的共識。中國國家主席習近平以兼濟天下的擔當精神，倡議推動構建人類命運共同體，實現人類和諧包容發展， 贏得世界各國的廣泛支持。2015年3月， 國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》明確提出， “利用長三角、珠三角、環渤海等經濟區開放程度高、經濟實力強、輻射帶動作用大的優勢，將沿海和港澳地區打造成為‘一帶一路特別是21世紀海上絲綢之路建設的排頭兵和主力軍”。在此背景下， 中國灣區義不容辭地成為“建設21世紀海上絲綢之路的戰略新支點”。

構筑“新時代”中國改革開放的戰略新高地。2017年10月18日，黨的“十九大”報告作出“我國已進入中國特色社會主義新時代”的重大判斷，并提出了實施新“兩步走”奮斗目標。2018年12月18 日，習近平總書記在慶祝中國改革開放40周年大會上指出：40年的實踐雄辯證明，改革開放是當代中國發展進步的必由之路，是實現中華民族偉大復興的必由之路。在新的歷史方位下，推動形成“陸海內外聯動、東西雙向互濟”的全方位對外開放新格局，迫切需要中國灣區“先行先試”，“構筑‘新時代中國改革開放的戰略新高地”。

形成區域協同融合發展的戰略新平臺。黨的“十九大”報告提出，“實施區域協調發展戰略，創新引領率先實現東部地區優化發展，建立更加有效的區域協調發展新機制。”40年來，灣區作為我國改革開放的前沿陣地，積累了豐富的發展經驗，建立起相對完善的產業體系，聚集著眾多的高端要素資源。在構筑“新時代”中國改革開放戰略新高地的背景下，通過科技教育引領，體制機制創新，基礎設施互聯互通，高端專業人才匯聚，創造經濟發展新活力，開啟經濟增長新動能，實現治理模式新突破，“形成區域協同融合發展的戰略新平臺”是中國灣區的使命擔當。

打造我國經濟高質量發展的戰略新引擎。改革開放40年來，我國在創造舉世矚目經濟奇跡的同時，也積累了諸多發展問題，比如能源消耗過度、生態環境惡化、產業結構失衡、區域發展不平衡、自主創新能力待提升等。黨的“十九大”報告指出，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。”為此，“打造經濟高質量發展的戰略新引擎”是中國灣區發展的首要任務。

發展目標?

初級階段目標：到2035年，粵港澳、滬杭甬、環渤海三大灣區將初步建成科技創新能級倍增、開放型經濟充滿活力、產業協同區域融合、城市群產業集聚效應形成、宜居宜業環境優良的世界級大灣區， 用占全國6%的土地面積創造出占全國40% ～50%的GDP。與此同時，北部灣和海峽西岸等中型灣區將實現能級提升，膠州灣和大連灣等小型灣區將實現產業聚合式發展，整體綜合競爭力不斷躍升。

高級階段目標：從2035年到本世紀中葉，以粵港澳、滬杭甬、環渤海三大灣區為發展引領，以北部灣和海峽西岸等中型灣區為戰略支撐，以膠州灣和大連灣等小型灣區為重要力量的中國灣區發展體系將全面形成。屆時，粵港澳、滬杭甬、環渤海三大灣區將躋身世界一流大灣區行列，其突出標志是：躋身全球產業價值鏈中高端，躍居世界級科技創新中心前沿，灣區城市群治理水平和發展能級國際一流，形成以自由貿易港發展為引領的開放型經濟新標桿，在全國率先全面實現社會主義現代化。

區域布局?

中國灣區空間分布應形成“三核多極聚合式”發展態勢：即發揮粵港澳、滬杭甬、環渤海三大灣區的核心引領作用，以北部灣、海峽西岸、海州灣等中型灣區為重要增長極，引導雷州半島、膠州灣、大連灣、溫州灣、三門灣等小型灣區實現產業聚合式發展，形成多層級的中國灣區發展體系。

以粵港澳、滬杭甬、環渤海三大灣區為核心。粵港澳、滬杭甬、環渤海三大灣區要堅持“高水平規劃，高標準建設，高質量發展”理念，以人為本吸引各類人才落戶，以科技創新引領高端產業集聚，以改革開放促進競爭優勢提升，將三大灣區打造成為我國參與全球價值鏈分工的戰略新平臺， 最終形成“立足中國、輻射亞太、引領全球”的世界一流大灣區城市群體系。

以北部灣等中型灣區為重要增長極。在建設世界一流大灣區的基礎上，也要做好中型灣區的統籌規劃工作。要以灣區基礎設施互聯互通為支撐，以灣區城市群產業集群和協同發展為重點，加快推進灣區科教創新和對外開放，全面提升北部灣、海峽西岸、海州灣等中型灣區的發展能級。

推進雷州半島等小型灣區實現聚合式發展。依托我國海岸線和海灣資源豐富、小型灣區眾多優勢，規劃推動小型灣區成長也是我國灣區體系建設的重要任務。要以灣區產業集聚發展為重點，以建設灣區開放型經濟平臺為載體，以推動灣區都市圈發展為目標，引導雷州半島、膠州灣、大連灣、溫州灣、三門灣等小型灣區實現產業聚合式發展。

對策措施?

推進灣區建設發展的頂層設計。世界一流灣區普遍重視頂層設計，超前制定灣區的發展戰略、政策法規、區域協同、產業融合和基礎設施互聯互通等中長期發展規劃。目前，我國灣區發展的頂層設計已提上議事日程，2015年4月30日，中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，10月12日，國家發展改革委正式印發《環渤海地區合作發展綱要》。2017年7月1日，國家發展改革委、廣東省人民政府、香港特別行政區政府、澳門特別行政區政府簽署《深化粵港澳合作，推進大灣區建設框架協議》。2018年5月28日，浙江省發展改革委發布“浙江省大灣區大花園大通道建設行動計劃”，浙江和上海共同謀劃推進滬杭甬大灣區建設。2019年2 月18日，黨中央、國務院正式發布《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，5月13日，中央政治局審議通過《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》。在此背景下，如何將灣區建設與國家重大區域發展戰略實現對接是迫切需要研究的重要課題。

推進灣區智庫機構發揮戰略咨詢作用。我國灣區建設應借鑒國際一流灣區的發展經驗，充分發揮智庫機構的戰略咨詢作用，是灣區建設發展的重要一環。為此，要充分調動智庫機構積極參與灣區的戰略規劃、政策制定、決策咨詢、方案論證和前瞻研究工作，為灣區的建設發展貢獻智慧。目前，粵港澳大灣區研究院、上海社會科學院大灣區研究中心等陸續掛牌成立，中國國際經濟交流中心、國家金融與發展實驗室和中國博士后特華科研工作站相繼立項大灣區建設研究課題，浙江省捷足先登發起組建了大灣區建設院士專家顧問團。

推進灣區科教創新資源整合。與世界一流灣區相比，我國灣區科教創新資源缺乏整合，特別是科教創新體制機制建設相對滯后，這與灣區發展階段密切相關。但粵港澳大灣區的香港、環渤海大灣區的北京和滬杭甬大灣區的上海等大都市圈也集聚了相對豐富的科教創新資源，成為我國科技創新的發源地。隨著我國大灣區建設的不斷推進，進一步整合科教創新資源， 加快完善科教創新體制機制，將成為中國灣區發展的重要議題。為此，要深入實施國家創新驅動發展戰略，深化灣區創新合作，構建開放型融合發展的區域創新共同體。要集聚國際創新資源，優化灣區創新制度和政策環境，著力提升科技成果轉化能力，建設全球一流的科技創新高地和新興產業重要策源地。

推進灣區成立各方參與的統籌協調機構。世界一流灣區普遍重視成立協調機構，建立協調機制，統籌灣區的重大發展事項， 協調解決灣區建設中遇到的問題，為灣區的發展提供組織機制保障。與世界一流灣區相比，目前，我國灣區在建立協調機構方面還處于起步階段，但步伐正在不斷加快。2017年7月10日，浙江省黨政代表團訪滬，時任上海市委書記韓正表示，上海將與浙江共同謀劃推進環杭州灣大灣區建設。7月28日，“粵港澳合作論壇——粵港澳大灣區發展高層峰會”在廣東中山舉行，與會粵港澳三方代表均表示，應成立由各方參與的協調機構，共同推動將粵港澳大灣區建設成為世界一流大灣區。2018年6月1日，京津冀協同發展領導小組正式成立;8月15日，粵港澳大灣區建設領導小組成立，國務院副總理韓正親自擔任京津冀協同發展領導小組組長和粵港澳大灣區建設領導小組組長。

推進灣區優勢產業實現集群化發展。世界一流灣區發展的重要經驗之一就是注重產業集群的精準定位，即立足灣區要素稟賦，推進優勢產業集聚，走差異化發展之路。目前，我國大灣區發展正處于由“工業經濟”向“服務經濟”轉型階段， 在產業定位、區域布局、產業集群等發展方面與世界一流灣區相比存在差距，特別是產業同構化嚴重，優勢產業集中度不高。為此，應借鑒世界一流灣區的發展經驗，注重產業發展的精準定位，依托自身要素稟賦，強化優勢產業集聚，促進產業集中度提升，推動灣區產業實現集群化發展。在我國經濟邁向高質量發展背景下， 要深化灣區供給側結構性改革，著力培育發展新產業、新業態、新模式，加快推動灣區的高新技術產業、先進裝備制造業和現代服務業發展，促進產業實現優勢互補、緊密協作、聯動發展，培育具有世界級水平的灣區產業集群。

推進灣區交通基礎設施互聯互通。世界一流灣區普遍重視加強基礎設施建設， 暢通對外聯系通道，提升內部聯通水平， 推動灣區形成布局合理、功能完善、銜接順暢、運作高效的基礎設施網絡。目前， 我國三大灣區交通基礎設施的互聯互通正在積極推進，粵港澳大灣區的港珠澳跨海大橋已建成通車，虎門二橋、深中通道正在建設之中。滬杭甬大灣區正在打造“1 小時高鐵圈”，寧波—上海跨海（公路/高鐵）兩用大橋已完成規劃設計。環渤海大灣區的北京大興國際機場和京雄高鐵即將投入運營，環渤海高鐵和大煙海底隧道也完成規劃論證。除此之外，粵港澳大灣區樞紐機場、滬杭甬大灣區的上海第三機場、蘇州機場等一批干線機場、港口碼頭、高速公路、地鐵、城鐵等基礎設施互聯互通項目也在規劃論證之中。在加快三大灣區基礎設施互聯互通的同時，也要推進中小灣區基礎設施的互聯互通建設。可以預見， 未來我國灣區基礎設施互聯互通體系將不斷完善，必將帶來人流、物流、資金流、信息流等生產要素的便捷流動，為提升各級灣區的發展能級奠定堅實的基礎。

推進灣區城市群實現協同化發展。目前，我國灣區城市群量級正在不斷提升，港深城市群、廣佛城市群和珠澳城市群已成為粵港澳大灣區的核心部分。環渤海大灣區已形成了遼中南城市群、京津冀城市群和山東半島城市群三足鼎立的發展態勢。滬杭甬大灣區與長三角核心城市群高度重合，2016年6月1日，國家發改委發布《長三角城市群發展規劃》，發展目標是到2030年，全面建成具有全球影響力的世界級城市群。但與世界一流灣區城市群比較，目前我國灣區城市群發展質量還不高，特別是功能定位不清晰，產業集群協同性差，區域發展融合度低。為此，應借鑒世界一流灣區的發展經驗，積極推動灣區城市群實現協同化發展。

推進灣區營商環境不斷優化。目前， 我國灣區營商環境在不斷提升，基礎設施條件大為改善。根據粵港澳大灣區研究院《2017年世界城市營商環境評價報告》顯示，在30個世界城市中，香港、上海、廣州、深圳和北京分列綜合排名第8、第9、第19、第21和第23位。香港的硬件和軟環境比較突出，而北上廣深的軟環境較為滯后，特別是我國大灣區在轉變政府職能、公共服務效率、法制化建設水平、降低商務成本等方面還存在較大差距。為此，借鑒世界一流灣區的發展經驗，加快推進中國灣區的營商環境優化，盡快形成對人才、資源、資金、技術的“磁場效應”已成為灣區發展的當務之急。要發揮灣區開放平臺的示范作用，支持灣區建立與國際高標準投資和貿易規則相適應的制度規則，發揮市場在資源配置中的決定性作用，減少行政干預，強化市場綜合監管， 打造穩定、公平、透明和可預期的灣區營商環境。

（本文是在《中國大灣區發展戰略研究》的基礎上形成的。課題主持人王力， 課題組成員黃育華、韓曉宇、王偉、張紅亮、謝典均、王子鵬等。）