盤活土地資產(chǎn)推動國企降杠桿

王利偉

盤活國企土地資產(chǎn)是推動要素市場化改革和深化國企改革的重要內(nèi)容，對于推動國企降杠桿具有重要意義。雖然盤活需求強(qiáng)烈，但總體進(jìn)展不快，出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)處置難度大、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)成本高、盤活政策支撐弱的實施困境。最后，提出健全國企土地產(chǎn)權(quán)、合理分配盤活收益、分類推進(jìn)盤活資產(chǎn)、創(chuàng)新財稅政策支持、建立專項領(lǐng)導(dǎo)小組、完善盤活保障體系等對策建議。

一、盤活國企土地資產(chǎn)的必要性和緊迫性

（一）盤活國企土地資產(chǎn)是推動要素市場化改革的內(nèi)在要求

黨的十九大報告指出，經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、價格反應(yīng)靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。其中，土地要素市場化改革是要素市場化改革的重要組成部分，國有企業(yè)土地占地面積大、分布范圍廣、有償使用率低，市場化程度不高，是土地要素市場化改革的重點和難點。長期以來，雖然缺乏有效用地數(shù)據(jù)統(tǒng)計，但國有企業(yè)通過無償劃撥、招拍掛、空轉(zhuǎn)地（名義上實現(xiàn)土地出讓而事實上并未繳納土地出讓金）等方式獲得大量建設(shè)土地使用權(quán)，一方面土地要素市場化程度低，土地資產(chǎn)“沉淀化”傾向明顯，另一方面土地產(chǎn)權(quán)不清晰，土地利用效率粗放低下。因此，推動國企土地要素市場化改革，盤活國企土地資產(chǎn)，成為要素市場化改革的重要內(nèi)容和內(nèi)在要求。

（二）盤活國企土地資產(chǎn)是新時代城市有機(jī)更新的必然選擇

我國生態(tài)文明時代到來，生態(tài)空間的外部剛性約束趨嚴(yán)，城市大規(guī)模外延擴(kuò)張的發(fā)展路徑難以為繼，存量建設(shè)用地空間的高效再利用大勢所趨。北京、上海、深圳、廣州、長沙等大中城市不約而同地開展了城市有機(jī)更新過程，通過盤活存量建設(shè)用地，激發(fā)內(nèi)城潛在土地價值，釋放新的發(fā)展活力。國有企業(yè)尤其是早期的國有企業(yè)大多布局在城市周邊地區(qū)，隨著城市不斷向外擴(kuò)張，國有企業(yè)用地逐步“內(nèi)嵌”在城市核心地區(qū)，一方面，國企發(fā)展受到諸多外部約束，另一方面諸多國企停產(chǎn)造成用地閑置問題突出，無法體現(xiàn)土地巨大潛在價值，成為城市有機(jī)更新的重要障礙。北京798廠再利用、廣州紅磚廠再利用、長沙老舊鐵路貨運站置換、南京528廠空間置換等國企盤活土地資產(chǎn)案例，為盤活國企土地資產(chǎn)推動城市有機(jī)更新提供了經(jīng)驗借鑒。總體來看，在城市內(nèi)部囤積的大量國企用地成為城市有機(jī)更新必須破除的“擋路石”，盤活國企土地資產(chǎn)成為新時代城市有機(jī)更新的必然選擇。

（三）盤活國企土地資產(chǎn)是深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容

國企改革一直是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重點話題，十九大報告指出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。但長期以來，國企土地資產(chǎn)價值并沒有得到充分盤活和體現(xiàn)，是深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容。從實踐來看，國有企業(yè)土地由于歷史原因普遍存在數(shù)量大、分布廣、土地證照不全、證實不符、權(quán)屬不清、土地分割等現(xiàn)象，造成明顯的土地浪費、土地閑置等低效使用問題。2018年9月，國家發(fā)改委聯(lián)合其他七部委發(fā)布了《關(guān)于深化混合所有制改革試點政策的意見》，明確提出要研究加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)處置管理工作，解決國有土地授權(quán)經(jīng)營、作價出資（入股）等歷史遺留問題，深化國有企業(yè)改革要求以管資本為主推動國有資本合理流動優(yōu)化配置。但絕大部分國企土地資產(chǎn)價值是沉淀和固化在低效的投資循環(huán)邏輯中，土地資產(chǎn)價值并沒有完全顯現(xiàn)，制約了國企資產(chǎn)價值優(yōu)化提升，因此，盤活國企土地資產(chǎn)成為深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容。

（四）盤活國企土地資產(chǎn)是加快推動國企降杠桿的實現(xiàn)路徑

在實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五大任務(wù)中，去杠桿是關(guān)鍵一環(huán)。2017年，國家發(fā)改委提出把國企降杠桿作為主攻方向，推動國企混合所有制改革。2018年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》，明確提出“支持國有企業(yè)盤活土地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)等無形資產(chǎn)，充分實現(xiàn)市場價值。”國企土地分布范圍廣、權(quán)屬復(fù)雜、流動性差、利用效率低，土地使用權(quán)的低流動性和高成本性，決定其資產(chǎn)價值并未在土地市場化進(jìn)程中和國企資產(chǎn)負(fù)債表中得到充分體現(xiàn)。重新盤活國企土地資產(chǎn)，釋放和顯化土地資產(chǎn)潛在價值，能夠有效推動國企降杠桿進(jìn)程。總體來看，盤活國企土地資產(chǎn)是加快推動國企降杠桿的實現(xiàn)路徑，符合國家宏觀政策導(dǎo)向，具有深刻政策意義和現(xiàn)實意義。

二、盤活土地資產(chǎn)推動國企降杠桿的實施進(jìn)展

（一）總體進(jìn)展不快，處于局部摸索階段

從盤活國企土地資產(chǎn)進(jìn)展來看，早在1999年國土資源部即印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》（國土資發(fā)〔1999〕433號），意在推動盤活國有企業(yè)土地資產(chǎn)，但由于住房市場化改革剛剛啟動，國企潛在土地市場價值還未能充分顯現(xiàn)，盤活國企土地資產(chǎn)的市場動力不足，加上各項配套政策不完善，導(dǎo)致盤活國企土地資產(chǎn)進(jìn)展總體不快。2008年國際金融危機(jī)后，新一輪國企改革進(jìn)程進(jìn)一步加快，加上土地再開發(fā)的市場價值不斷攀升，廣東、上海、江西、河北等地相繼開啟了國企土地再盤活再利用的地方實踐。從實踐結(jié)果來看，由于各項配套支持政策仍不健全，各地進(jìn)展和效果不一，有些效果還待檢驗，總體仍然處于局部摸索階段，尤其是以推動國企降杠桿為目的的盤活國企土地資產(chǎn)進(jìn)展不快。

（二）盤活需求強(qiáng)烈，呈現(xiàn)區(qū)域分異特征

雖然盤活國企土地資產(chǎn)進(jìn)展不快，但盤活國企土地資產(chǎn)的需求比較強(qiáng)烈，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：一是國務(wù)院提出把推動國企降杠桿作為“去杠桿”的重中之重，盤活和顯化國企土地資產(chǎn)，可以切實降低國企資產(chǎn)負(fù)債率，有效改善國企高杠桿率情況，尤其是“僵尸企業(yè)”更需要盤活國企土地資產(chǎn)，來解決職工安置、降低負(fù)債等問題。二是國企土地一般位于城市中心區(qū)位及緊鄰區(qū)域，隨著城市不斷外延擴(kuò)張，國企土地市場潛力不斷上升，潛在資產(chǎn)價值日益上漲，面臨發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的土地級差地租倒逼壓力，盤活再利用國企土地資產(chǎn)的市場動力充足，成為城市更新改造的必然選擇。三是我國建設(shè)用地剛性約束壓力愈發(fā)明顯，盤活占地面積較大的低效國企用地的需求迫切，以上海為例，初步估算國企用地約600多平方公里，占上海市建設(shè)用地總量的比例接近20%，在建設(shè)用地“減量”發(fā)展的規(guī)劃約束下，盤活國企土地資產(chǎn)成為政策趨勢。從盤活國企土地資產(chǎn)的需求來看，盤活國企土地資產(chǎn)存在明顯的區(qū)域差異，中心城區(qū)的國企土地、發(fā)達(dá)地區(qū)和老工業(yè)基地國企土地、“僵尸企業(yè)”或破產(chǎn)重組國企用地、長期低效閑置國企土地等面臨較強(qiáng)的盤活需求（表1），而其他土地價值低的區(qū)域國企用地盤活需求相對較低。

（三）多方主體參與，土地盤活過程復(fù)雜

盤活國有企業(yè)土地資產(chǎn)是一項非常復(fù)雜的過程，涉及到中央政府、地方政府、國資委、國有企業(yè)、投資改造方等多方主體參與，至少經(jīng)歷五個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括中央政府政策層面突破、地方政府支持（財政稅收、國土規(guī)劃、住房建設(shè)）、國資委的許可、國有企業(yè)積極參與、引入必要的投資方等。在盤活國企土地資產(chǎn)的實際操作過程中，需要各方主體各司其責(zé)、各獲其利、相互配合，任何一方主體缺位、越位和錯位，都可能導(dǎo)致盤活國企土地資產(chǎn)過程受阻。但實際操作過程中，多方聯(lián)動格局尚未形成，存在中央政策不明晰、地方政府不積極、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)分散等問題，使得相關(guān)利益主體難以形成有效一致行動，盤活過程極為復(fù)雜，導(dǎo)致仍然處于局部探索階段。

（四）盤活方式多樣，取決土地價值屬性

盤活國企土地資產(chǎn)推動國企降杠桿的方式多樣，與國企土地區(qū)位條件、區(qū)塊規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)屬性等緊密相關(guān)，但根本上還是取決于土地價值屬性。一般來看，土地價值屬性較高的國企土地，市場改造潛力和動力較大，往往采取空間置換再改造的方式，土地價值較低或者受規(guī)劃條件限制的國企土地，市場化改造動力較小，往往采取原址改造或重新植入新的功能方式改造。具體來看，盤活國企土地資產(chǎn)的方式主要有三個方向（表2）：一是土地轉(zhuǎn)讓、出租、拍賣，通過空間置換實現(xiàn)土地變現(xiàn);二是開發(fā)新物業(yè)，包括新建企業(yè)配套設(shè)施、開發(fā)商品房或保障性住房;三是原址改造，重新植入新的功能，比如改造老廠房，建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)型連鎖酒店、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)、量販?zhǔn)劫徫飶V場等。

三、盤活土地資產(chǎn)推動國企降杠桿的實施困境

（一）土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)處置難度大

受計劃經(jīng)濟(jì)體制和市場經(jīng)濟(jì)體制的雙重疊加影響，國企土地的歷史遺留問題多，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系極為復(fù)雜，大多數(shù)國企土地是以劃撥形式獲得土地使用權(quán)，普遍存在產(chǎn)權(quán)不清晰、信息不完備和產(chǎn)權(quán)切割等問題，部分還牽扯太多的經(jīng)濟(jì)糾葛，具體表現(xiàn)為：一是土地來源文件不齊備造成土地權(quán)屬關(guān)系難以界定;二是國企經(jīng)過多次改制、合并、分立等導(dǎo)致用地產(chǎn)權(quán)切割;三是日益嚴(yán)格的土地確權(quán)辦證手續(xù)加大國企完善用地產(chǎn)權(quán)難度。此外，由于國企土地規(guī)模、產(chǎn)權(quán)歸屬、變動情況等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息采集缺失，國企土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系難以明晰界定。除此之外，國企仍不能通過出讓、抵押等方式增加自身資產(chǎn)規(guī)模，造成國企對土地產(chǎn)權(quán)處置能力不強(qiáng)，盤活土地資產(chǎn)推動國企降杠桿的處置難度較大。

（二）多方利益博弈激烈，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)成本高

盤活國企土地資產(chǎn)往往伴隨著工業(yè)用地變?yōu)樯套∮玫氐耐恋貙傩宰兏P(guān)鍵是土地變性過程中土地增值收益的分配問題，涉及到中央政府、地方政府、國資委、國有企業(yè)、投資方等主體之間的利益分配，必然會產(chǎn)生激烈的利益博弈過程。以長沙市老火車北站土地盤活過程為例，湖南省政府、長沙市政府、廣鐵集團(tuán)、地塊再開發(fā)投資商等利益相關(guān)方經(jīng)過長達(dá)數(shù)年的多輪溝通協(xié)調(diào)，在土地增值收益分配、車站遷建空間安置及優(yōu)惠政策、再開發(fā)土地使用條件等方面兼顧平衡各方利益，最終經(jīng)過近五年談判才達(dá)成一致。總體來看，國企盤活土地資產(chǎn)過程整體呈現(xiàn)出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大、周期長、成本高的特征。

（三）政策支持體系缺位，盤活政策支撐弱

盡管經(jīng)過多年探索，盤活國企土地資產(chǎn)推動國企降杠桿有多個路徑和模式可供選擇，但實際上，當(dāng)前盤活國企土地資產(chǎn)推動國企降杠桿的政策支持體系總體是缺失的，激勵機(jī)制設(shè)計也嚴(yán)重滯后，在土地屬性變更、用途認(rèn)定、價款繳納、土地增值收益分配等方面缺少引導(dǎo)性和鼓勵性政策，在實際操作過程中困難重重，不少成功案例依然游走在相關(guān)政策規(guī)定的“邊緣地帶”，造成各方積極性不高、難以形成合力，一些社會資本也“望而卻步”，盤活國企土地資產(chǎn)成為公認(rèn)的難啃的“硬骨頭”。總體來看，盤活政策支撐力度弱成為制約盤活國企土地資產(chǎn)的重要障礙。

四、盤活土地資產(chǎn)推動國企降杠桿的對策建議

（一）健全厘清國企對土地資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系

針對國企土地產(chǎn)權(quán)不完整、產(chǎn)權(quán)不清晰問題，建議自然資源部會同國資委加快研究國企土地產(chǎn)權(quán)問題，出臺指導(dǎo)國企盤活國企土地的指導(dǎo)意見，從盤活土地資產(chǎn)推動國企降杠桿的角度出發(fā)，在國企對土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，明確界定國企對土地資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系、內(nèi)容、邊界和適用條件，重點擴(kuò)展國企對土地資產(chǎn)的抵押權(quán)、租賃權(quán)、變更使用主體權(quán)等處置權(quán)，厘清盤活國企土地資產(chǎn)過程各方責(zé)權(quán)利關(guān)系，為盤活國企土地資產(chǎn)提供基礎(chǔ)制度支撐。

（二）合理分配盤活國企土地資產(chǎn)的增值收益

針對盤活國企土地資產(chǎn)過程中利益博弈激烈、分配難度大的問題，建議堅持市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的基本思路，發(fā)揮土地資產(chǎn)效益，幫助國有企業(yè)減債、脫困、安置人員。鼓勵國企充分利用和盤活土地資產(chǎn)，允許非上市企業(yè)經(jīng)批準(zhǔn)通過土地交易機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓原劃撥土地使用權(quán)，土地收益所得用于企業(yè)增資減債和結(jié)構(gòu)調(diào)整;為債轉(zhuǎn)股企業(yè)注入土地資產(chǎn)。對實現(xiàn)債轉(zhuǎn)股的企業(yè)，原劃撥土地使用權(quán)可通過作價出資或入股方式進(jìn)入企業(yè)資產(chǎn)，降低企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率。破產(chǎn)重組國企土地資產(chǎn)可由市、縣人民政府組織出讓，變現(xiàn)資金優(yōu)先用于安置職工。積極引入社會資本參與盤活國企土地資產(chǎn)進(jìn)程，允許社會資本能夠合理分享盤活國企土地資產(chǎn)的增值收益。

（三）分類推進(jìn)盤活國企土地資產(chǎn)的實施過程

針對國企盤活土地資產(chǎn)過程受國企經(jīng)營狀況、土地分布情況等影響問題，結(jié)合不同行業(yè)、不同區(qū)域、不同區(qū)位等國企土地資產(chǎn)差異和盤活需求，充分考慮發(fā)展壯大型、轉(zhuǎn)型升級型、破產(chǎn)重組型國企內(nèi)生需求差異，堅持分類施策和精準(zhǔn)施策相結(jié)合，制定分類盤活國企土地資產(chǎn)的實施辦法。針對發(fā)展壯大型國企考慮置換重建方式盤活土地資產(chǎn)，轉(zhuǎn)型升級型國企考慮原址重建或異地置換方式盤活土地資產(chǎn)，破產(chǎn)重組型國企考慮功能置換方式盤活土地資產(chǎn)，切實提高國企土地資產(chǎn)價值，降低國企資產(chǎn)負(fù)債率。分類選擇國企盤活土地資產(chǎn)試點，鼓勵先行先試，探索盤活國企土地資產(chǎn)的經(jīng)驗和教訓(xùn)，為全國范圍內(nèi)實施盤活土地資產(chǎn)推動國企降杠桿提供支撐。

（四）創(chuàng)新盤活國企土地資產(chǎn)的財稅政策支持

針對盤活國企土地資產(chǎn)中財稅政策變動和優(yōu)惠力度不足問題，建議出臺盤活國企土地資產(chǎn)的財稅優(yōu)惠政策，國企劃撥用地轉(zhuǎn)為可出讓土地過程中補(bǔ)繳的土地出讓金，應(yīng)以增資擴(kuò)股或安置員工等方式返還給國有企業(yè)。從“一加一減”兩個維度出臺盤活國企土地資產(chǎn)的稅收優(yōu)惠政策，即“增加低效閑置國企用地持有成本和減少低效閑置國企用地處置成本”，適度為地方政府匹配一定的稅收政策調(diào)整空間，因地制宜、因企施策，為助力盤活土地資產(chǎn)推動國企降杠桿提供更加靈活的“財稅政策工具箱”。

（五）建立盤活國企土地資產(chǎn)的專項領(lǐng)導(dǎo)小組

針對盤活國企土地資產(chǎn)的復(fù)雜性和困難性問題，建議在國家層面成立由國家發(fā)展改革委牽頭，由國資委、自然資源部、住房建設(shè)部、財政部等多個部委形成的專項領(lǐng)導(dǎo)小組，從全面深化國企改革的大局出發(fā)，研究推動盤活國企土地資產(chǎn)實現(xiàn)降杠桿的實施路徑、政策體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，重點破解盤活國企土地資產(chǎn)的瓶頸和制約，有序有效有力推動盤活國企土地資產(chǎn)，實現(xiàn)降低國企杠桿率的政策目標(biāo)同時，推動土地資源高效利用。建議在地方層面成立盤活國企土地資產(chǎn)的專項工作小組，針對盤活國企土地資產(chǎn)的障礙難題，在規(guī)劃調(diào)整、財稅政策、用地置換、職工安置等方面協(xié)調(diào)各方關(guān)系，加強(qiáng)與國企上屬單位溝通協(xié)調(diào)，督促形成有力推動盤活國企土地資產(chǎn)的發(fā)展格局。

（六）完善盤活國企土地資產(chǎn)的保障體系

針對盤活國企土地資產(chǎn)過程中土地資源信息數(shù)據(jù)缺失、資產(chǎn)評估復(fù)雜等問題，建議自然資源部以全國第三次國土資源調(diào)查為契機(jī)，開展全國范圍內(nèi)的國企土地資源摸底調(diào)查，準(zhǔn)確識別低效國企土地資源面積、分布和產(chǎn)權(quán)狀況，動態(tài)跟蹤國企土地產(chǎn)權(quán)變化情況，重點加強(qiáng)對杠桿率較高國企土地資源的盤活督查，建立國企土地資源數(shù)據(jù)庫，推動國企降杠桿。其次，組織力量研究國企土地資產(chǎn)的評估辦法，培育一批第三方國企土地資產(chǎn)評估資信機(jī)構(gòu)，核定和顯化國企土地資產(chǎn)價值。第三，建立盤活國企土地資產(chǎn)的督查協(xié)調(diào)制度，督查和指導(dǎo)地方開展盤活土地資產(chǎn)推動國企降杠桿的相關(guān)實踐。

（作者為中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)所副研究員，博士后）