從監管主體角度看種子市場法律監管

王澤宇

摘 要：在整個種子市場監管體系中，監管主體的地位是十分突出的，在規范種子市場經營主體行為、貫徹落實種子監管政策以及加強拓寬種子市場監管渠道等方面都發揮著重要作用。但是現今的種子市場法律監管主體在其定位、執法和能力等方面的規范上還存在很多不足，應當盡快從轉變監管理念、創新監管方式、加強監管力度、優化監管隊伍這幾個角度進行完善。

關鍵詞：種子市場；監管主體；完善對策

國以農為本，農以種為先，種子是農作物經濟發展不可替代的生產資料。隨著世界多極化發展趨勢的加快和國內市場經濟的繁榮，種子以其鮮明獨特的商品特性成為提升我國經濟競爭力的關鍵。盡管在嚴峻的國際經濟形勢和激烈的國際市場博弈背景下，我國的種子市場發展迎來了難得的機遇，但是我們也應該清醒地認識到我國的種子產業和市場環境還處于初級階段，在實踐中還存在很多新情況、新問題。

一、種子市場發展的實際情況

我國種子市場肩負著新的重任。“十九大”政府工作報告強調了農業供給側結構改革，而這就迫切需要首先優化農作物種子品種結構。種子是現代農業科技的集中載體，在這個創新驅動生產力的市場經濟社會，必須把加快培育種子市場發展新動能擺在優先位置。

（1）種子企業發展狀況和品種管理情況

總數呈減少趨勢，大致呈每年6%-7%的比例減少，其中，注冊資本在500萬以下的小型企業減少得最多，育繁推企業和進出口企業的增長數量明顯，企業對高學歷人才的需求也逐年增多，大型特別是國有種子企業的凈資產也在逐年增多，但是種子企業的科研投入占種子商品銷售額的比重卻在減少，近年來種子市場的經營效應也不好，主導企業商品種子的銷售情況也都有不同程度的大幅下滑。

在品種保護層面，越來越多的種子企業開始重視品種保護問題，申請數量在逐年增長，由于申請保護的渠道不同，外資企業的申請卻在減少，體現的品種保護申請的分流。至于主要農作物的品種推廣，根據地區和氣候的不同，玉米、水稻和棉花都有不同程度的減少。

（2）種子管理與服務

在種子的管理與服務體系當中，最重要的環節就是種子質量檢驗。最新的數據表明，全國經農業部和省級考核通過的種子質量檢驗機構共338家。其中，9家具備轉基因檢測能力，11家具備稻品種真實性檢測能力，17家具備玉米品種真實性檢測能力，3家具備馬鈴薯種薯質量檢測能力，具備常規四項（水份、凈度、發芽率、純度）檢驗能力的種子管理機構1440家，實驗室面積23.87萬平方米。但是，全國各級種子管理機構每年的種子檢驗總份數約20萬余份，平均下來各省地縣級種子管理機構每年的種子檢測負擔還是很重，人才、資金和技術資源的分配還是存在很大問題，再加上新的《種子法》頒布以來，種子檢測的重心逐漸向品種的真實性轉移，對于能夠進行品種真實性檢測的機構的需求很是迫切。

受諸多自然及人文因素影響，我國各省市種子管理機構所獲財政支持的金額差異很大，以江蘇省和天津市為例，江蘇省獲得的財政支持金額排全國第7位，天津市所獲得的財政支持金額僅排全國第28位。但是反觀各省市種子管理機構的人均業務費情況，天津市和江蘇省分別位居全國第2和第3位。江蘇是農業大省，主要農作物品種繁多，種子檢驗的任務很重，國家在財政資金上的支持能夠很有效地推動其種子管理機構履行自己的職責，更好地發揮監督促進的作用。和江蘇相比，天津的種子產業并不發達，但是由于其特殊的地理位置和港口條件，使得天津的種子市場管理成為一大難點，適度合理的財政支持能夠提高種子管理從業人員的積極性，鼓勵更多高學歷高素質的人才參與到種子管理領域的工作中來，為營造良好的種子市場運行環境奠定堅實的基礎。

（3）種子市場監管工作

近年來，我國的市場監管工作進展主要體現在行政許可管理、市場秩序規范和種子質量控制與檢驗三各方面。2016年8月15日，《農作物種子生產經營許可管理辦法》施行。新辦法施行后，農作物種子生產經營許可二合一，農業部及各級農業行政主管部門核發種作物種子經營許可證724個，其中部級15個（包括進出口種子生產經營許可證7個，外商投資企業種子生產經營許可證2個，轉基因棉花種子生產經營許可證6個），省級237個，市級176個，縣級296個，自2016年開始，農業部在全國組織開展打擊侵犯品種權和制售假劣種子行為的專項行動，并啟動了區域性制假售假專項治理打擊行動，取得了顯著成效。

二、種子市場監管主題存在的問題

（1）種子行政管理機關的定位不明確

為了更加注重發揮市場作用，簡政放權，轉變政府職能，法律及行政法規在種子行政管理機關的角色定位上做了諸多調整。種子市場的平穩運行離不開種子行政管理機構的作用，并且從自上而下的種子行政管理結構上可以看出政府簡政放權，政企分開的趨勢在加強，大部分機構都是以工程項目為開端，政府資金扶持作后盾的事業單位，單純的行政機關性質的種子管理機構已經越來越少了，雖然在縣一級的管理機構中自收自支的單位還寥寥無幾，但是這種單位的出現已經表明種子管理機構的產生和運作開始遵循市場規律，有自己的“經營”模式了。

農業主管部門所屬的種子管理機構承擔了大量行政管理和市場監管職能，但“權責不匹配”和“有名無實”的問題長期存在。種子管理機構大都缺乏管理經費，越是基層種子機構越是明顯，基本的人員工資和事業經費不足，既要完成各項繁重的監管工作，又要花費大量精力搞創收以維持正常的工作運轉，身兼數職當然無法集中精力做好本職工作，一方面弱化了種子市場監管工作力度，一方面成為了不公平市場環境的間接推手。種子管理機構法律地位的不明確使得其在工作過程中處于被動地位，種子管理機構的工作量和得到的撥款經費支持成反比。

（2）種子執法結構不順暢

以2008年為節點，之前種子執法基本上都是由種子行政管理機構承擔，之后農業部大力推行綜合執法，將種子執法納入綜合執法的范疇。中國的國情特殊，人多地廣資源少，在綜合執法介入種子市場執法活動的過程中，很多地方雖然經過了很多年的實踐，但仍然存在著新模式里套著舊模式的現象，各地的改革進度差異很大，種子行政管理機構仍然無法從種子執法中抽身出來，造成了“兩塊牌子，一隊人馬”的執法現象。種子管理機構和綜合執法機構的職能出現了交叉混亂，權責不明，互相推諉責任“甩鍋”的情形屢見不鮮。種子執法工作的專業性較強，很多地方的做法是“分段化”，前期交給種子行政管理機構處理，后期再交給綜合執法機構來執行，這也側面反映出種子市場活動的監管過程中人才資源的嚴重不足和執法隊伍組成人員的基本素質十分欠缺。

（3）種子執法監管能力不足

據統計，全國僅有17家省級農作物測試機構具備測試品種真實性的資質條件，并且種子市場監督管理工作的重心主要是在縣一級。《種子法》修訂以來，農作物種子的品種測試將品種的真實性測試擺在突出位置，除了種子自身的品質過硬以外，還要從根本上減少種子生產經營者等市場主體對種子市場的干擾，特別是制假造假的行為。縣級的種子市場受環境較為封閉、消費者范圍狹窄、市場主體素質不高等等因素的影響，是假、劣種子出現的重災區，將種子行政執法機關的行政監管和打擊對象較多地集中于基層有利于行政強制措施發揮作用，有效打擊種子違法行為，凈化市場環境。但是，我們也應該看到的是，縣級市種子管理機構的經費普遍不足，且大都設施設備老化，缺乏必要的儀器設備以及交通、通訊工具等，不能滿足日常繁重的監管工作的需要。

三、種子市場法律監管主體的完善對策

種子的市場監管一開始被認為是宏觀調控層面政府對種子市場的規制，因此相關種子管理部門的行政管理和執法行為是市場監管體系中不可或缺的一部分。種子市場的行政監管范圍廣泛，涉及多個運行原理不同的環節，提高行政行為的效率和管理水平。

（1）加快轉變監管理念

行政管理和執法體系是將監管設想實際落實到日常的具體行為中，要從根本上作出改變和完善就要從理念開始，做到與時俱進，在市場經濟相關理論的基礎上與市場發展規律相匹配。首先要建立有限監管的概念。市場資源的稀缺會導致生產過剩和供求關系失衡，這是市場秩序混亂的源頭，政府的行政監管就顯得尤為重要。但是政府的監管途徑和手段也是有限的，政府不可能事無巨細全部監管，這也是市場規律的客觀要求。政府相關部門在執法過程中要牢牢樹立有限監管的意識，這樣有利于避免瀆職失職行為的出現，對于體制內的權力濫用行為也能起到很好地遏制作用。在選拔培訓執法工作人員的時候也應該將科學合理的執法理念作為首要內容。

其次，要堅定服務監管的目標。政府實行監管措施的目的是維護公平、有序的市場環境，不能為了監管而監管，政府的存在是為了服務人民，如果種子市場監管人員只是為了完成任務，獲得表彰，甚至是從中撈取好處而進行管理執法行為的話就會脫離現代種業發展的潮流，將監管作為政府服務的一種表現形式才是正確的、有效的監管。

（2）創新種子市場監管方式，完善信息系統

行政監管行為的作用不僅僅是制約與規范，很多時候的重要作用體現在對市場主體行為的引導上，選擇新的監管模式和方法有利于消除市場主體對監管行為的抵觸，激發其生產經營的積極性。農業生產活動有其自身的特點，區域性和針對性較強，加強對重點領域的巡查和抽查能夠以最小的成本投入取得最大的監管效果。同時，增強科技觀念，不僅是種子生產經營，行政監管也要注重與時俱進，減少人工勞動的消耗。現在的種子市場監管模式在縱向的中央、省、市、縣的結構上已經實現了互相聯動，相互配合，但是許可監管以及行政處罰的信息還沒有實現完全的整合共享，助長了地方保護主義的氣焰，表面上風平浪靜，實際上各種種子市場違法行為屢禁不止。統一的信息發布平臺有利于樣品標準的統一，建立種子全程可追溯體系，打擊品種侵權，保護用種人合法利益以及實現有效的輿論監督。

（3）加強種子市場監管力度，優化監管隊伍

嚴格執行種子生產經營、標簽管理和侵權案件的相關規定，明確企業責任范圍，強化基礎管理，加大處罰力度，。強化品種執法，健全農業知識產權服務系統，切實保障品種權人和農民的合法權利。指導推動建立企業信息公開平臺，對于嚴重擾亂種子市場經營秩序的主體應當及時取締。加大抽查和巡檢的力度，加強對品種真實性的重視程度，嚴厲打擊套牌掛牌、生產銷售假劣種子等侵權行為，推行以集中行政處罰為主要內容的縣級農業綜合執法。重視工作人員的全程培訓和素質培養，努力建設一支廉潔、公正、業務精、作風好的種子市場管理團隊。改善基層種子行政管理條件，加強公共服務設施的配備和完善，及時更新質量快速檢測、信息管理等新型儀器的配置，為種子市場監管工作做好技術支持。

參考文獻

[1]農業部種子管理局.2014年中國種業發展報告[M].北京：中國農業出版社，2014.

[2]韓文婷.農作物種子市場管理中存在的問題及建議[J].中國種業，2007（8）.

[3]朱洲.體制轉軌、經濟自由化與中國種子產業發展[J].農業經濟問題，2005（4）.