產業政策兩種不同定義的辨析及其對我國的意義

摘 要：在目前產業政策研究和爭論的熱潮中，雖然存在著對產業政策概念各種各樣的定義，但總的來說可以將其歸納為兩種類型。一種是新古典經濟學以“市場失靈”作為出發點的產業政策定義，另一種是演化經濟學從創新、塑造市場和創造市場角度對產業政策的定義。演化經濟學有關產業政策的定義更適合于世界各國應對第四次工業革命和嚴峻國際競爭的挑戰，為我國制造業轉型升級和高質量發展階段的產業政策提供了理論上的支撐和政策上的啟示。

關鍵詞：產業政策;新古典經濟學;演化經濟學;市場失靈;市場創造

自上世紀80年代以來，目前國際學術界有關產業政策的研究經歷了兩次熱潮。第一次熱潮出現于上世紀80年代至90年代初，這次產業政策研究熱潮，主要發端于基于“日本模式”的成功所引發的國際比較發展學界對政府扶持性產業政策在“東亞奇跡”中所起作用的思考和總結，它以美國學者查莫斯·約翰遜在1982年出版的《通產省與日本奇跡：產業政策的成長（1925～1975）》一書的出版為標志。此輪研究熱潮以“發展型政府”理論的形成為重要研究成果。

北京大學的顧昕教授近年來發表了一系列有關產業政策的研究論文，他指出，在國際比較發展學界，所謂“發展型政府”，是指“一種特定的政府行為、政策和制度的總和，這樣的政府擁有一批具有強烈發展意愿的精英，他們超脫于社會力量之上或者擺脫了利益集團的左右，有能力自主地制定高瞻遠矚的發展戰略，并最終將有限的資源動員起來通過產業政策的實施推動所管轄地區的產業發展和經濟成長。”。但是，由于新自由主義經濟學和“華盛頓共識”否認產業政策的合理性，因此，從 20世紀90年代初到2008年國際金融危機爆發前，這輪產業政策研究的熱潮消失了，學術界有關產業政策的研究和討論陷入了沉寂的狀態。

國際金融危機爆發后，美國奧巴馬政府為應對產業空心化所帶來的經濟停滯和就業危機等問題，開始重提塑造本國制造業基礎的理念，出臺了一系列的“再工業化戰略”;受2007年金融危機和2011年東日本大地震的沖擊，日本從2009年開始重提產業政策，通過制定綜合性的“新增長戰略”作為配套措施來重構產業與能源系統;德國在2010年出臺的《德國2020高科技戰略》中提出“德國工業4.0”的概念，配套一系列的任務導向型技術計劃。在這種情況下，產業政策主題才又開始重新受到世界主要經濟體的集體性關注，從而在全球范圍內掀起了新一輪的研究熱潮。在我國，自2016年夏天以來，以林毅夫和張維迎各為一方，國內經濟學界爆發了一場關于產業政策的激烈爭論，這場爭論目前仍在繼續。

從目前的產業政策爭論來看，學者們對產業政策有著各種各樣的定義，令人眼花繚亂，不利于人們把握爭論的核心問題，也不利于辨析那種產業政策理論對國家政策的制定更具有積極意義。然而，通過對目前國內外產業政策研究文獻的梳理，我們可以將這些不同的定義歸納為兩種類型：新古典經濟學關于產業政策的定義和演化經濟學關于產業政策的定義。

一、新古典經濟學關于產業政策的定義

在以微觀經濟學和宏觀經濟學為重要組成部分的西方主流經濟學教科書中，“產業政策”作為一個中觀層面的概念，長期以來并沒有占據重要的地位，以至于著名的新古典經濟學家加里·貝克爾曾說，“最好的產業政策就是沒有產業政策”（Becker， 1985）。對于新古典主義經濟學家來說，之所以會產生產業政策是沒有必要的觀點，其根源在于;首先，新古典經濟學始終堅持市場機制是實現資源優化配置的最佳機制，那些能夠帶來正外部性的創新活動能否帶動經濟發展，主要取決于市場機制是否順利將創新所需的生產要素導向最具利潤空間的行業和領域，所以主流經濟學認為是市場競爭而非產業政策催生了企業家精神。其次，這類經濟學家僅僅將產業政策的作用定義為政府出于經濟發展或其他目的，對私人產品領域所進行的選擇性干預和歧視性對待，或者將產業政策理解為“在市場機制發生障礙的情況下，政府對特定產業間的資源配置進行介入或對特定產業內部的競爭進行限制的政策”。

林毅夫所倡導的新結構經濟學對否認產業政策的傳統新古典經濟學已明確提出了不同的意見，他認為政府應該超越新古典經濟學有關政府作用的傳統認識，通過合理的產業政策積極推動產業升級、技術創新和經濟結構的變遷，最終推動經濟的成長。林毅夫認為產業政策可以基于歷史經驗嵌入到新結構經濟學中，那些旨在通過克服信息、協調性以及外部性問題促進結構變遷的政策，即可以稱之為“結構性”產業政策。

二、演化經濟學關于產業政策的定義

著名演化經濟學家蘇特（Luc Soete，2007）在《從產業到創新政策》一文中指出，最初的產業政策概念指的是那些“旨在加強國內產業部門效率、規模和國際競爭力的結構性政策，這些部門具備國家冠軍的要素，能夠在自力更生的基礎上帶來國家經濟的增長和發展，”但是，隨著20世紀70年代和90年代高新技術產業的飛速發展，創新政策逐漸成為產業政策研究的核心問題，所以應該考慮將決定國家創新體系能否正常運作的四個基本要素（社會與人力資本、研究能力、技術與創新績效、吸收能力）納入到國家制度框架下的產業政策范疇之內來。按照蘇特的看法，創新應該成為產業政策制定的出發點。

英國經濟學家瑪麗安娜·馬祖卡托通過對美國產業政策實踐的研究發現，美國政府的作用不僅沒有局限在修補市場失靈方面，而是在整個創新鏈中都發揮著重要作用，從而破除了新古典經濟學產業政策理論的神話：政府只需要去“修正”市場的失靈，而將動態的企業家精神和創新留給私人部門。

馬祖卡托在蘇特關于產業政策“創新理論”的基礎上，提出了演化經濟學的產業政策定義：塑造市場和創造市場，而不僅僅只是修正市場。在馬祖卡托看來，“與發現和挑選獲勝者的狹隘做法不同，預測經濟發展和技術變革的方向的做法能夠擴大技術機遇的范圍，并且要求政府能夠創造一個由志愿參與者（不一定是獲勝者）組成的網絡——網絡中的參與者很想通過公共和私人部門的合作來抓住這種機遇，”對于特定產業來說，市場本身可能并不存在，因此，產業政策就必須擔負創造市場的責任。

三、辨析產業政策的不同定義對我國的意義

國際金融危機爆發后發達國家經濟長期停滯的嚴峻局面和第四次工業革命的興起是目前新一輪產業政策討論熱潮興起的大背景，在這種大背景之下，演化經濟學對“市場失靈”理論作為產業政策的理論基礎所存在的缺陷提出了批評，進一步發展了系統失靈理論和能力理論等產業政策的新理論，并提出了企業家型政府理論，將政府塑造市場和創造市場作為產業政策定義的核心。很顯然，大數據、智能制造和大規模布局5G，這些新產業和新技術的發展剛開始是不存在市場的，其發展不是“市場失靈”的問題，而是政府如何通過產業政策創造市場的問題，因此，演化經濟學有關產業政策的定義更適合于世界各國應對第四次工業革命和嚴峻國際競爭的挑戰。

對于我國來說，演化經濟學從創新、塑造市場和創造市場角度定義產業政策，為我國制造業轉型升級階段提供了理論上的支撐和政策上的啟示。自黨的十八大以來，國家提出了“創新驅動發展戰略”，制定了“中國制造2025”戰略規劃，特別是黨的十九大報告提出，“創新是引領發展的第一動力”，因此，演化經濟學將創新作為制定產業政策的基點特別適合于中國特色社會主義新階段的要求。在中國特色社會主義新階段，我國經濟從高速增長階段轉向高質量發展階段是其經濟結構轉變的一個重要特征，在這個階段，產業政策體系需要重新調整，需要實施以創新、塑造市場和創造市場為核心的產業政策，推動我國家經濟實現高質量發展。

參考文獻

[1] 顧昕.政府主導型發展模式的興衰：比較研究視野[J].河北學刊，2013（06）：119.

[2] 瑪麗安娜·馬祖卡托.王中華，譯.《企業家型國家》2015年美國版前言[J].政治經濟學報，經濟文獻出版社，2017.

[3] 羅伯特·H·沃德.美國自由市場的欺騙與產業政策的真相[DB/OL].http：//www.sohu.com/a/237923093_425345，2019-02-10.

[4] 宋磊.追趕型工業戰略的比較政治經濟學[M].北京大學出版社，2016：3.

[5] Luc Soete.From Industrial to Innovation Policy[J].Journal of Industry Competition & Trade， Vol.7， No.3-4，2007：273-284.

作者簡介：賈詩玥（1997.12- ），女，滿族，河北人，本科，研究方向：產業政策與政治經濟學。