政策工具視角下的農民就業創業政策研究

李曉晨 李勝超

[摘 要]在全面建成小康社會的過程中，農民就業創業是一個突出而敏感的話題。而政府出臺農民就業創業的相關政策進行扶持，是國家正確引導并有效解決農民就業創業問題的重要途徑。基于政策工具視角，對我國2004—2018年的農民就業創業政策進行文本量化分析。研究發現，我國農民就業創業政策工具結構分布不均;農民就業創業政策對農民就業和創業進行了全面干預，但更加關注農民創業的成長;農民就業創業存在相關法律制度不健全、部門協調性不足等問題。為此，建立動態優化的政策工具體系、加快農民就業創業立法、加強各部門的協調配合將助力農民就業創業的快速發展。

[關鍵詞]農民;就業創業政策;政策工具;文本量化分析

[中圖分類號]F323.6[文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2019）02-0062-07

Abstract：In the process of building a moderately prosperous society in all respects， the employment and entrepreneurship of farmers is a prominent and sensitive topic. And it is an important way for government to correctly guide and effectively solve the problem of farmers employment and entrepreneurship by issuing the relevant policies to support farmers employment and entrepreneurship. From the perspective of policy tools， this study makes a text-based quantitative analysis of the employment and entrepreneurship policies for farmers issued from 2004 to 2018 in China. It is found that the tool structure of employment and entrepreneurship policy tools are unevenly distributed in China， and there are still problems in employment and entrepreneurship， such as the unsound legal system and inadequate coordination between government and department. Therefore， it is necessary to establish dynamic optimization of the policy tool system， speed up the legislation of farmers employment and entrepreneurship， and strengthen the coordination of various departments to facilitate the rapid development of employment and entrepreneurship of farmers.

Key words：farmers; the policy of employment and entrepreneurship; policy instrument; text quantitative analysis

中國現有農村人口58973萬人，占總人口的42.65%[1]，農民發展問題仍是中國全面建成小康社會的一大挑戰。黨的十九大提出鄉村振興戰略并明確指出“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農問題作為全黨工作重中之重。”農民就業創業問題關乎農民的生計和出路，是解決“三農”問題的關鍵。雖然政府出臺了一系列政策法規和制度條例，初步形成了中國特色的農民就業創業政策體系，但仍無法滿足農民就業創業的現實需要，急需建立一個合理、系統、動態的農民就業創業政策體系。通過梳理國內外農民就業創業政策研究文獻，發現學者們的研究集中于某一地區、群體、領域的農民就業創業政策的質性研究。如關昊然、劉曰玲、蔣瀝泉等人分別從凱恩斯就業理論、就業管理與服務、總結國內外經驗等角度對失地農民就業政策分析研究[2-4]。黃紅華通過研究統籌城鄉就業中的政策工具選擇與優化，要求政府內部管理與外部政策要實現匹配[5]。劉曉娟通過推-拉理論對城市化進程中農民進城就業政策進行研究[6]。劉曉燕通過創業公共政策的應用對可持續生計視角下的失地農民創業政策體系進行研究[7]。已有研究極少以政策工具視角對農民就業創業政策做出整體性、動態性量化研究，影響了農民就業創業政策體系的改進和完善。基于此，本文對2004—2018年的農民就業創業政策進行文本量化研究，以期為農民就業創業政策體系的完善和發展提供參考。

一、基于政策工具視角的我國農民就業創業政策文本內容分析框架構建

農民就業創業政策體系是黨和國家為達到解決農民就業與創業問題，使農民獲得幸福美滿生活、實現和諧社會的目標所采取的政治活動或者遵守的行為準則。而政策工具是指達到某個具體政策目標的手段、方法和措施[8]。選擇合適的政策工具類型劃分方法①是政策文本量化研究成功與否的重要前提。在綜合考慮本文的研究目的后，筆者認為，美國斯坦福大學教授羅斯威爾（Rothwell）和澤格維爾德 （Zegveld）的政策工具分類思想[9]，即將政策工具分為供給型政策工具、環境型政策工具和需求型政策工具更有利于政策制定者—政府優化政策組合，故本文借鑒羅斯威爾（Rothwell）和澤格維爾德（Zegveld）的政策工具分類思想，從政策工具發揮的作用和動力機制角度，根據我國農民就業創業政策體系的現實狀況，構建以政策工具為X軸、農民就業創業體系為Y軸的二維分析框架。并將相關的政策文本內容編碼后在構建的框架內進行描述統計。

（一）農民就業創業政策文本內容分析框架構建

1.X維度：政策工具維度

本文將供給型政策工具、需求型政策工具、環境型政策工具作為農民就業創業政策文本內容分析框架的X維度，三大政策工具分別從三個方向對農民就業創業發揮立體化的支持作用（見圖1）。

供給型政策工具的作用主要是推動農民的就業創業。政府通過就業和創業培訓、提供資金和平臺建設、推進“互聯網+”新農業的信息化建設等措施，推動農業供給側結構性改革，有效減少農業供需不對稱的問題。供給型政策工具主要包括財政扶持和資金投入、農民創業培訓和職業培訓、公共服務等。

需求型政策工具的作用主要是拉動農民的就業創業。政府通過購買農民就業創業服務等手段，減少農民就業創業的不確定性和障礙，由此拉動農民就業創業的平穩發展。需求型政策工具主要包括服務外包、海外交流、市場塑造②等[10]。

環境型政策工具的作用主要是保障農民的就業創業。政府通過制定目標、調整稅收等政策， 給予農民就業創業適當的發展空間，為農民就業創業保駕護航，推動農民就業創業的持續、有效、健康成長。

2.Y維度：農民就業創業體系

黨的十九大報告指出，就業是中國目前最大的民生。因此，政府要把就業問題視為最大的民生工程來抓，而且要常抓不懈，從而實現更高質量和更充分的就業。同時，鼓勵各種形式的創業，提供各種形式的創新創業服務，烘托創新創業的良好氛圍，最終實現以創業帶動就業的目標。由于農民就業創業體系是一個較大的概念體系，暫且將農民就業創業體系簡單分為就業和創業兩個方面，并將其作為農民就業創業政策二維分析框架的Y維度。

綜合上述內容，我們可以構建以政策工具維度（供給型、需求型、環境型）為X軸，農民就業創業體系（農民就業、農民創業）為Y軸的二維分析框架（見圖2）。

（二）農民就業創業政策文本選擇及編碼

1.政策文本選擇

2004年以來，黨中央連年出臺以“三農”（農業、農村、農民）為主題的中共中央一號文件（以下簡稱“一號文件”）。 農民就業創業開始頻繁進入大眾視野，黨和國家也開始給予農民就業創業問題更加廣泛且持續的關注，相繼出臺了與農民就業創業有關的一攬子政策和文件，這在某種程度上代表了我國農民就業創業發展的新起點。故本文以我國2004—2018年的農民就業創業政策文本為研究對象，政策文本主要來源于中央各部委網站、北大法寶等數據庫。通過分析搜集的資料發現，與農民就業創業有關的政策文本數量較多，發文機構比較龐雜。為了保證政策文本選取的代表性和可行性，本文確立以下3個政策文本篩選標準：一是發文單位是全國人大及國務院直屬機構;二是直接與農民就業創業密切相關、所述篇幅較大的文本;三是政策類型應是行政法規、意見等規范性公文[11]。最終整理有效文本33份（見表1）。

編號 政策類型 政策名稱 發文時間 發文單位

1 通知 國務院辦公廳轉發勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知 2006 國務院

2 通知 人力資源和社會保障部辦公廳、共青團中央辦公廳關于共同做好青年就業創業工作的通知 2009 人力資源和社會保障部、共青團中央2

部門

3 意見 中共中央、國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見 2009 中共中央、國務院2部門

4 意見 國務院關于落實《政府工作報告》重點工作部門分工的意見（2010） 2010 國務院

5 意見 國務院辦公廳關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見 2010 國務院

6 通知 農業部辦公廳關于召開農民創業經驗交流會的通知 2010 農業部

7 意見 西部地區農民創業促進工程試點工作指導意見 2011 中共中央、國務院2部門

8 通知 農業部辦公廳關于公布全國農民創業工作聯系點的通知 2011 農業部

9 通知 國家發展改革委、教育部、工業和信息化部等關于印發西部地區農民創業促進工程試點工作指導意見的通知 2011 國家發展和改革委員會、教育部、工業和信息化部等4部門

10 通知 農業部辦公廳關于做好2012年農民創業工作聯系點工作的通知 2012 農業部

11 通知 農業部辦公廳關于舉辦全國農民創業管理人員培訓班的通知 2012 農業部

12 通知 農業部鄉鎮企業局關于上報2012年農民創業工作總結和2013年工作安排的通知 2012 農業部

13 意見 全國婦聯、人力資源和社會保障部關于支持婦女從事手工編織實現就業創業的意見 2013 人力資源與社會保障部等2部門

14 意見 國務院辦公廳關于金融服務“三農”發展的若干意見 2014 國務院

15 意見 農業部關于切實做好2014年農業農村經濟工作的意見 2014 農業部

16 通知 農業部辦公廳、中國民生銀行辦公室關于推薦2014年農產品加工業休閑農業農民創業項目的通知 2014 農業部、中國民生銀行2部門

17 意見 國務院關于進一步做好新形勢下就業創業工作的意見 2015 國務院

18 意見 農業部辦公廳關于加強農民創新創業服務工作促進農民就業增收的意見 2015 農業部

19 意見 國務院辦公廳關于支持農民工等人員返鄉創業的意見 2015 國務院

20 通知 農業部關于實施推進農民創業創新行動計劃（2015-2017年）的通知 2015 農業部

21 意見 國務院辦公廳關于完善支持政策促進農民持續增收的若干意見 2016 國務院

22 通知 人力資源和社會保障部關于學習貫徹李克強總理重要講話精神進一步做好就業創業工作的通知 2016 人力資源和社會保障部

23 通知 農業部辦公廳關于進一步加強農民創業創新服務工作的通知 2016 農業部

24 通知 農業部辦公廳關于公布全國“互聯網+”現代農業百佳實踐案例和新農民創業創新百佳成果的通知 2016 農業部

25 通知 農業部辦公廳關于加強農民創業創新帶頭人宣傳工作的通知 2016 農業部

26 函 農業部辦公廳關于商請提供“互聯網+”現代農業和新農民創業創新有關材料的函 2016 農業部

27 意見 國務院辦公廳關于縣域創新驅動發展的若干意見 2017 國務院

28 意見 國務院關于做好當前和今后一段時期就業創業工作的意見 2017 國務院

29 通知 農業部關于舉辦首屆全國“互聯網+”現代農業新技術和新農民創業創新博覽會的通知 2017 農業部

30 通知 農業部辦公廳、中國農業發展銀行辦公室關于政策性金融支持農村創業創新的通知 2017 農業部、中國農業發展銀行2部門

31 摘要 農業部關于對十二屆全國人大五次會議第2357號建議答復摘要 2017 農業部

32 通知 農業農村部關于實施農村一二三產業融合發展推進行動的通知 2018 農村農業部

33 通知 農業農村部辦公廳關于做好2018年新型職業農民培育工作的通知 2018 農村農業部

資料來源：中央部委網站、北大法寶等數據庫

2.政策文本編碼

本文將政策文本有關章節的具體條款作為此次研究的內容分析模塊，對33份政策文本根據政策內容選定政策工具，依據“文本編號-章節-具體條款”編碼，構建政策文本的內容分析單元編碼表（見表2）。

1 國務院辦公廳轉發勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知 （四）促進被征地農民就業。未就業的被征地農民可到當地公共就業服務機構辦理失業登記，公共就業服務機構要及時辦理，并積極為被征地農民提供就業咨詢、就業指導、就業培訓、職業介紹等服務，促進在勞動年齡段內有就業愿望的被征地農民盡快實現就業。

（六）加強對被征地農民的培訓工作。在城市規劃區內，各地要有針對性地制定適合被征地農民特點的職業培訓計劃，通過訂單式培訓等多種方式幫助被征地農民實現就業。

2 人力資源和社會保障部辦公廳、共青團中央辦公廳關于共同做好青年就業創業工作的通知 一、共同做好返鄉和進城青年農民工職業技能培訓工作。各地人力資源社會保障部門要把青春建功新農村就業創業培訓項目和進城青年農民工“訂單式”技能培訓項目列入特別職業培訓計劃，納入當地就業培訓規劃統籌安排，并適當擴大培訓規模。大力支持共青團組織開展其他各類培訓，在培訓指標、培訓項目、資金補貼、崗位開發、信息服務等方面予以傾斜。 2-1

3 中共中央、國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見 （十三）努力促進農民就業創業。建立覆蓋城鄉的公共就業服務體系，積極開展農業生產技術和農民務工技能培訓，整合培訓資源，規范培訓工作，增強農民科學種田和就業創業能力。加大農民外出務工就業指導和服務力度，切實維護農民工合法權益，促進農村勞動力平穩有序轉移。

33 農業農村部辦公廳關于做好2018年新型職業農民培育工作的通知 （一）重點圍繞縣域主導和特色產業培育生產經營型職業農民，保障糧食等重要農產品生產;圍繞農業企業和農民專業合作社用工需求，培育專業技能型職業農民，提高名特優新品和高質量農產品生產水平;圍繞土地托管、農機作業、植保收獲等社會化服務，培育專業服務型職業農民;圍繞休閑觀光、農村電商等新產業新業態，培育創業創新型職業農民。

（五）加強職業農民隊伍信息統計和入庫管理，做到及時更新、動態管理。各級農業部門要積極創設職業農民扶持政策，引導土地流轉、產業扶持、人才獎勵激勵、金融保險等扶持政策向新型職業農民傾斜。

二、基于政策工具視角的農民就業創業政策文本維度分析

依據每份政策文本條款內容的具體內涵對照政策工具的三種類型進行歸類統計，構建政策編碼二維分布圖，進一步經過頻數統計可得到政策工具頻數分布統計表（見表3）。33份農民就業創業政策文本的統計表明，政府對供給型、環境型、需求型政策工具進行了組合使用，實現了農民就業創業體系的就業和創業兩種類型的全覆蓋，為農民就業創業提供了有效引導和規范。

（一）政策文本維度分析

由表3得知，我國農民就業創業政策工具分布在整體上存在不均衡的問題。供給型政策工具最多，約占總數的65.6%;環境型政策工具次之，約占總數的33.8%;需求型政策工具最少，僅僅占總數的0.6%。主要原因在于：

1.我國農民就業創業處于初級階段，不管是基礎設施還是人才培養方面都需要大量的資金投入，信息平臺的建設作為信息時代的產物更加需要政府注入大量的資金，政府的財政投入必不可少，供給型政策工具因此密集出臺。

2.初期的國內農民就業創業過程穩定性差，復雜多變，管理比較困難，政府因此通過發布制定規劃、調整稅收、金融支持等政策，為農民就業創業提供良好有效的發展環境，從而推動農民就業創業的全面良性發展。

3.農民就業創業尚處于初級階段，難以通過自身就業創業行為有效提振國民經濟和促進必要的產業結構升級，這在一定程度上阻礙了社會資本進入農民就業創業領域。缺少企業和社會組織的有效參與，使得我國農民就業創業的拉力不足，表現為需求型政策工具嚴重不足，在某種程度上甚至出現嚴重失衡。

三大政策工具對農民就業創業發揮作用的同時也各自暴露出一些問題。準確把握我國農民就業創業體系中的現實問題，還需要從政策工具的細節進行研究。具體來說，主要表現為以下幾點：

1.在供給型政策工具中，人才培養和基礎設施工具的使用頻率較高，分別占總數的19.7%和15.3%。人才培養政策相對較多。這一方面說明我國政府重視對農民就業創業意識與能力的培養，充分體現了我國治病治本的優秀傳統;另一方面也說明，由于歷史和現實原因的局限，我國農民長期處于就業創業的弱勢地位，通過職業培訓、創業能力培養方面的努力，可以有效促進農民就業創業向專業化、職業化的方向發展。我國政府對于基礎設施建設的重視，是由我國經濟發展階段和農業本身的地位所決定的。基礎設施建設可以為我國農民就業創業創造一個良好的環境，有利于農村產業結構的升級完善和農民就業創業的常性發展。再加上我國是最大的發展中國家，農業仍是國民經濟的基礎，農業作為最典型的基礎產業也是我國最需要發展的產業，關系國計民生，其基礎設施建設的完善程度關乎農業發展的根基是否牢固。我們也應注意到，在信息時代，“互聯網+”新農業的農民創業模式已經成為市場化和信息化、產業化的新模式，然而，信息支持政策僅占11.5%，這對于我國農民就業創業信息對稱、信息與資源共享的需求相矛盾。一方面，我國政府受傳統角色的影響，缺乏信息和資源共享的服務意識;另一方面，基層政府執行力不夠，信息平臺的建設經驗不足，信息和資源共享能力也嚴重缺乏。此外，一直以來，我國城鄉二元結構分化明顯[12]，政府在公共服務、資金方面對農村的投入較少。公共服務和資金投入僅占11.5%和7.6%，對農民就業創業的推動力相對不足，在后期的農民就業創業實踐中有待加強。

2.在環境型政策工具中，目標規劃、金融支持和策略性措施、法規管制比例相對較高，分別為7.6%、7.6%、10.2%、5.7%，而稅收優惠卻僅占2.5%。目標規劃、策略性措施和法規管制的占比較高與我國農民就業創業發展階段息息相關。我國農民就業創業政策制定起步較晚，且前期重視程度不夠，農民就業創業政策存在體系不完善、目標定位不準確、內容混亂無序等問題。而目標規劃、策略性措施和法規管制恰好有利于上述問題的解決。政府通過制定宏觀的政策和制度規范，可以引導和促進我國農民就業創業的有序發展。由于農民就業創業處于社會微利領域，投資大、建設周期長、資金回籠慢等問題不可避免，資金問題也就成為我國農民就業創業的瓶頸。作為政策工具的一種，金融支持工具作用較大，特別是小額信貸政策①在農民的就業創業過程中具有不可替代的作用。據資料統計，平均1家勞動密集型中小企業獲得小額信貸時會吸納38.6名勞動人員實現再就業[13]。而社會資本的投入將有效解決農民創業融資困難問題，對于農民的就業創業有深遠的意義。但是，稅收優惠的占比低暴露了我國稅收政策缺乏靈活性，缺乏對農民就業創業的減稅支持，加大了農民就業創業的資金壓力，政府需要在這方面做出努力。

3.與其他兩種政策工具相比較，需求型政策工具嚴重匱乏，占比僅為0.6%。政府通過服務外包形式將農民就業創業的經驗交流和培訓工作轉讓給社會組織，使我國農民的就業創業服務升級，從而打破了我國政府在農民就業創業領域長期的單一主體局面，是我國農民就業創業的一大創新。但是政府采購、市場塑造、海外交流的占比均為零，則說明政府培育市場主體力度不夠，無法通過市場的拉動推動農民就業創業的發展，也從側面反映了政府并沒有完全發揮引領市場、引導需求的“領路人”作用。

（二）農民就業創業體系維度分析

據表3統計結果顯示，33份農民就業創業政策文本對包括農民就業和農民創業在內的農民就業創業體系的發展進行了十分全面的干預，然而，也可以看出，農民創業的內容條款（75.8%）占比很高，農民就業的內容條款（24.2%）較少。形成這一現象的主要原因有以下兩點：

1.從農民創業的地位來看，創業是就業之源。通過農民創業，國家既可以宏觀把握農民就業的質量，又可以通過集中充分發揮創業指導專家團的作用，通過幫助農民選擇創業項目、提供創業場地以及相關的融資支持對農民創業進行體系化的支持。農民創業不僅是“大眾創業，萬眾創新”的重要組成部分，且既解決了農民的生計問題，也方便了當地居民和企業職工，在一定程度上響應了近幾年來國家倡導的小城鎮建設，緩解了城市特別是大城市的就業壓力[14]。由此看來，農民創業作為農民就業的一種主要形式，在現實的大環境下對農民實現高質量的就業更加持續有效，也更加符合國家現有的方針政策。

2.從施行時間來看，農民創業作為一種相對較新的政策類型，雖然在國內出現時間較短，但處于上升發展階段，備受關注，其既是國家解決農民就業創業問題的試驗田和突破口，也是解決農民就業創業問題的一針 “強心劑”。國家想通過農民創業為農民就業另辟蹊徑，因此加強了在農民創業政策方面的相關引導與支持。

然而，就業是民生之本，關乎人們的錢袋子和菜籃子，農民的穩定就業對于社會和諧更是意義重大。但農民就業與農民創業相比政策施加效果不明顯，容易被忽視。從數據來看，我國農民就業運用政策工具類型單一，更加依賴于人才培養和公共服務，改善農民自身技能和提供完善的公共服務成為實現農民高質量就業的政策重點。因此，改善農民就業還需要利用更多的政策工具，從而實現農民就業的多維度發展。值得注意的是，需求型政策工具不論是在農民就業還是在農民創業中均嚴重匱乏，是農民就業創業發展的短板。

三、完善我國農民就業創業政策體系的對策和建議

為進一步完善我國的農民就業創業政策體系，支持和鼓勵農民就業創業，拓寬增收渠道[15]，必須從現實出發提出相應的對策建議。

（一）建立動態優化的政策工具體系

1.適當強化需求型政策工具的使用。強化政府采購和服務外包工具的應用，向社會組織購買農民就業創業服務或者將現有的農民就業創業服務以外包形式轉讓給社會組織，充分發揮市場和社會活力，通過政府、社會與市場的聯合共同促進我國農民就業創業的發展，打好我國農民就業創業政策的組合拳。同時，要善于運用海外機構的工具，積極引進西方發達國家的資金和管理經驗，經過本國實際情況的消化和吸收，創新出一個具有中國特色并且成熟的農民就業創業體系。

2.繼續優化環境型政策工具結構。隨著我國農民就業創業的不斷發展與完善，為充分發揮環境型政策工具的保障作用，政府要適當降低目標規劃和策略性措施等政策工具的使用幅度和頻率，不斷加快我國政府行政體制改革，建立目標規劃和策略性措施的高執行力的標準及要求。同時，增加金融支持和稅收優惠政策，通過商業銀行貸款等金融服務解決農民就業創業融資難的問題，為農民創業者帶去初始動力。還要充分發揮稅收的自動穩定器作用，在農民就業創業的具體環節或者起始階段給予稅收支持。

3.及時調整供給型政策工具結構。繼續加大對農民就業創業的資金投入和相應基礎設施建設。例如在一些鄉鎮加快創業園區、創業孵化基地和就業創業服務中心等基礎設施的建設，為農民就業創業創造一個良好的發展空間。同時，加強政府的信息支持，實現資源與信息共享。在互聯網時代，信息至關重要。政府作為當今社會的主要信息主體，掌握著權威、準確、全面的信息和數據[16]。因此，政府應該著力打造以互聯網為基礎的農民就業創業平臺，實現 “互聯網+”新農業、新生態的持續發展。人才培養也要同時跟進，加強人才培養力度，創新人才培養形式和途徑，努力培養專業化、職業化、多樣化人才，建設一批敢就業、能就業和敢創業、能創業的農民骨干隊伍。

（二）加快農民就業創業立法

通過前文分析不難發現，我國農民就業創業政策文本多以意見和通知為主，缺乏法律法規和制度的有效干預。隨著我國農民就業創業的不斷發展，農民就業創業領域的法律空白以及法律制度的缺失等弊端將日益顯露，那么在農民創業的過程中就易出現部分創業者為謀取私利而嚴重損壞社會利益的現象，進而嚴重影響農民就業創業的進程和目標效果。因此政府必須通過立法保護農民就業者和農民創業者的合法權益，加強在資金投入和相關補貼方面的監管。同時，農民就業創業屬于公共物品或者公共服務范疇，具有極其顯著的外部特征，在農民就業創業的過程中，政府通過法律制度進行干預也是解決農民就業創業外部性的重要途徑。

（三）加強各部門的協調配合

通過表1、圖3可以看出，部門聯合發文的政策文本并不多，多以國務院和農業部①為主導部門和單一發文單位。這說明在有關我國農民就業創業方面，各相關部門之間缺乏必要的溝通和協作。農民就業創業的良好有序發展離不開各項政策的協調統一，部門主義的出現將會影響資源的有效配置，嚴重制約我國農民就業創業的發展。因此，政府應該重視部門之間的協調和配合，最佳途徑是在主導部門內部成立一個利益和責任協調部門。這樣既可以從整體和系統的角度去引導和扶持農民就業和創業的發展，也可以避免部門主義和政出多頭現象，最終形成促進我國農民就業創業發展的合力，使我國的農民就業創業可以穩定健康地發展。

四、總結

本文采用文本量化的分析方法，對我國農民就業創業政策進行研究。由此發現，我國農民就業創業政策工具結構分布不均;農民就業創業政策更加注重農民創業的成長;農民就業創業存在相關法律制度不健全、部門協調性不足等一系列問題。同時，針對出現的問題提出了相應的對策和建議，這對于促進我國農民就業創業發展具有一定的參考意義。但本文的研究也存在一定的局限性，例如政策文本樣本容量小，難以覆蓋農民就業創業的方方面面;缺乏文本量化研究方法的研究經驗;對農民就業創業文本的理解和探討不夠深入等。這些都會使研究結果存在少量偏差。因此，利用專業的文本量化工具更加全面、深入地研究我國農民就業創業政策將會成為下一步研究的重點。

[收稿日期]2019-04-21

[作者簡介]李曉晨（1970-），女，山東濟寧人，青島科技大學馬克思主義學院教授。

①依據不同分類標準和政策類型，可以對政策工具進行不同的分類。基于政府介入程度， 加拿大公共政策學者邁克爾·豪利特和拉米什將政策工具分為強制性政策工具、混合性政策工具和自愿性政策工具。基于政策工具的使用方式，顧建光和吳明華將政策工具分為管制類政策工具、激勵類政策工具和信息傳遞類政策工具。基于政策工具對科技活動的作用方式，Rothwell 和Zegveld將科技政策的政策工具分為供給型政策工具、環境型政策工具和需求型政策工具。基于環境政策演變歷程，Tietenberg將環境政策的政策工具分為命令控制性工具，基于市場型工具，信息療法型工具。

②海外交流主要通過經驗交流、人才交流、勞務輸出、引進國外資金等方式實現國內農民就業創業的穩定與發展。市場塑造指通過政府購買改變原有的市場供需關系從而創造商機、吸引部分社會資本后對市場進行的塑造活動。

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[責任編輯 王艷芳]