水資源可持續利用的管理制度構建

楊濤

水資源的可持續利用已經成為經濟社會可持續發展的基礎性、全局性和戰略性問題。為此，必須構建一套科學合理的水資源可持續利用管理制度。文章根據可持續發展思想，分析流域水資源可持續利用的管理內涵，提出流域水資源可持續利用管理制度構建的目標與原則。同時，以漢江流域為例，構建了流域水資源可持續利用的管理制度體系。

一、流域水資源可持續利用的管理制度內涵與構建目標

1.流域水資源可持續利用的管理制度內涵。水資源管理制度的可持續是水資源開發利用可持續的前提和基礎，從制度上推動經濟社會發展與水資源水環境承載能力相適應。構建流域水資源可持續利用的管理制度體系，分為兩個層次：流域宏觀管理制度和微觀管理制度。其中，宏觀管理制度以水資源所有權制度為核心，目的在于既體現國家對水資源的產權主體地位，又實現初始水權的公平合理分配。宏觀管理制度主要包括管理體制、經濟手段、法律法規、社會制度幾個方面;微觀管理制度依靠市場的基礎性引導作用，規范水資源使用權，達到有效配置水資源的目的。其中以水權交易制度為核心，實現水資源的有效分配。

2.流域水資源可持續利用管理制度構建目標。根據可持續發展思想，從水資源與社會經濟和生態環境的完整性關系著手，尋求經濟發展、環境保護和人類社會福利之間的最佳聯系和協調。規范水資源短缺情況下人們的生產和生活方式及其相互之間的關系，促進流域水資源的高效配置和合理利用，建立一套流域水資源可持續利用管理制度的層次與制度體系，最終到達流域水資源可持續利用的目標，進而實現經濟社會的全面可持續發展。1996年，聯合國教科文組織國際水文計劃工作組將水資源可持續管理目標簡單定義為“水資源的管理決策使未來遺憾可能性達到最小化”。流域水資源可持續管理制度有4個基本目標：①環境的完整性。水資源可持續管理不僅要考慮水量的變化分配管理，還要考慮水質水環境問題。②經濟效率。水資源可持續管理要求對水資源的開發利用具有最佳經濟效率。③平衡。處理好追求經濟效益與環境保護之間的矛盾，把水資源管理納入人類生存的環境要求和未來的變化中來考慮，納入到整個經濟社會可持續發展的戰略地位。④實行最嚴格水資源管理制度。確立水資源開發利用控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線”，從制度上推動經濟社會發展與水資源承載能力相適應。

二、漢江流域水資源管理現狀及其存在的問題

1.缺乏統一的流域管理機構。漢江流域對水資源實行統一管理與分級、分部門管理相結合的制度，在實施和操作中面臨兩大難點：一是部門分割，地區分割，多龍管水，各行其是;二是涉及水資源管理的有關部門趨利行為日漸普遍，由于經濟利益的驅動，流域的各地方政府勢必會大力開發和利用本區域內的水資源，而不會主動從整個流域利益的角度來制定政策直接影響著社會經濟的可持續發展。

2.水資源的產權界定不清。漢江流域水資源管理體制方面存在嚴重的資源產權關系不清晰，責、權、利不明確問題。三權混淆，對水資源的利用缺乏利益約束，每個使用者都謀求個人利益的最大化，必定造成水資源利用的外部不經濟，各個行為主體為了自身利益而盲目開發，這勢必會導致地區矛盾的加劇，以及水資源的低效利用。造成水資源浪費嚴重。另一個嚴重問題是供水水價不到位。長期以來，“水資源是取之不盡、用之不竭”的思想一直影響人們的決策和行為，導致水資源長期無償占有，掠奪性開發和浪費使用，以至造成工農業、生活用水的巨大浪費、生態破壞和環境惡化。

3.流域水資源管理法律不健全。近年來，漢江流域各省根據國家出臺的《水法》、《水污染防治法》、《環境保護法》、《水土保持法》等，湖北省和陜西省人大、省政府及行政主管部門制定或與有關部門聯合制定的涉及漢江水資源管理的地方性法規、政府規章及規范性文件。先后頒布《湖北省漢江流域水污染防治條例》、《陜西省水資源管理條例》、《陜西省漢江丹江流域水污染防治條例》等。這些法規主要存在以下問題：一是法律制定和修訂具有明顯的所屬痕跡，不同政府不同部門不同時期頒布的法律規定或行政規章存在相互沖突之處，導致水資源管理權屬不清;二是上述法規中的部分規定過于原則，缺乏可操作性，不便于實施、檢查和監督;三是現行的法律法規雖涉及到了取水許可管理、水費與水資源費征收管理、城市節水和流域防洪等，但還存在不少空白點，法律體系建設尚未構建完備;四是由于缺乏強有力的監督機構進行監督實施，有法不依、執法不嚴的情況屢屢發生，流域管理與行政區域管理的結合問題也沒有得到解決。

4.缺少公眾參與機制和信息共享機制。長期以來，漢江流域主要實行的是以行政主導的溝通與協商方式，水資源的民主管理問題一直沒有得到有效解決。各水資源管理部門只是自上而下的內部信息交流，很少有用水代表參與水事決策，使之缺乏監督機制的約束。目前，流域管理機制還不健全，許多涉水部門、地方政府、用水戶與民間組織等游離于流域重大水事的決策過程之外，流域規劃尚不能反映用水戶的利益。公眾參與不足不僅是公眾利益難于保障，而且影響公眾執行流域管理政策的積極性和主動性。

三、漢江流域水資源可持續利用管理制度體系的構建

1.建立流域水資源統一管理機構。為更好地協調流域與區域之間的水事關系，成立具有相應職權的漢江流域管理委員會。流域水資源管理委員會應當是流域范圍內各項流域管理事務的總決策機構。其委員有廣泛的代表性，包括流域內各地方領導，重要用水部門的領導，水資源開發、利用，管理方面的專家，受益戶的代表，使漢江流域機構既行使水利部授權的行政管理職責，又能較好地協調處理諸如在水資源規劃，調配和重大水工程建設方面的問題。漢江流域管理委員會辦公室下設漢江流域水資源管理局，負責日常工作。漢江流域水資源管理的一切重大事項和政策都應由流域管理委員會通過民主表決的辦法來決定。

2.明晰漢江流域水資源產權，強化水資源市場管理。水權又稱水資源產權，狹義的水權是指水資源的使用權和收益權，是一項建立在水資源國家或公眾所有的基礎上的他物權，是在法律約束下形成的、受一定條件限制的用益權。水權制度是劃分、界定、配置、實施、保護和調節水權，確認和處理各個水權主體的責、權、利關系的規則，是從法制、體制、機制等方面對水權進行規范和保障的一系列制度的總稱。產權的明確可以引導和激勵水資源的合理利用，提高水資源的配置效率，減少水資源的浪費，從而有助于水資源可持續利用。

就漢江流域上游而言，由于水資源的易得性而超量采水，浪費嚴重，如果節約用水就可以提供潛在的水供給，節水則是一種投資需求;就下游而言，由于水資源嚴重短缺，迫切要求增加水資源供給，工農業經濟損失就是潛在的資金供給。

3.加快流域立法和現有法規的完善。法律和法規是實現流域水資源綜合管理的重要手段，只有建立系統的法律法規才能保證流域水資源管理的有效實施。首先，應進一步健全漢江流域已有法律法規，使法律進一步具體化，具有可操作性，運用法律手段促進流域節水，控制流域用水需求。其次，應盡早建立漢江流域專門性法律法規，頒布流域管理條例，細化具體流域管理機構和地方行政部門之間的具體職責范圍，建立適應漢江流域特點的流域性法規，如《漢江流域水資源保護條例》、《漢江取水許可和水資源費征收管理條例》、《漢江入河排污口管理規定》、《漢江水質監測管理辦法》等，逐步建立和完善漢江利于水資源保護的法規體系。

4.建立信息共享機制，加大公眾參與力度。公眾參與水資源的立法和管理過程中將提高水管理的效率和效果。應當積極推進流域內各行政區域、相關部門的溝通與協商，促進交流與合作;同時，加強流域內的民主協商機制和公眾參與機制，讓用水戶代表參與水事決策，提高水資源管理信息系統的效率和效果。由于對流域管理問題的評價及其優先解決問題的看法不同，導致各方利益或行為發生沖突，這些矛盾或沖突往往直接影響參與者的意識。解決這些矛盾和沖突的最有效途徑就是吸收各利益相關方的共同參與，通過獲取可靠而全面的流域信息數據以增加各方對問題判斷的準確性和一致性，盡可能地尋找能夠給各方帶來共同利益的措施，以取得各方的認同。

（作者單位：陜西理工大學經濟與法學學院）