吉林省精準(zhǔn)扶貧落實情況跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

顧 兵，王日俊

精準(zhǔn)扶貧是黨為了全面建成小康社會提出的一項重大戰(zhàn)略決策，旨在通過扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)和脫貧成效精準(zhǔn)六個“精準(zhǔn)”有效解決貧困問題。吉林省通過開展“千個單位包村、萬名干部包戶和百萬黨員參與幫扶活動”等扶貧措施，幫助數(shù)十萬貧困人口實現(xiàn)脫貧。2017年吉林省累計下?lián)苤醒牒褪〖壺斦ｍ椃鲐氋Y金20.3億元，8個國家級貧困縣整合財政涉農(nóng)資金25.2億元。但是，精準(zhǔn)扶貧工作開展的過程中仍存在著很多問題，包括：扶貧機制不健全、扶貧政策落實不徹底和扶貧資金的使用管理不當(dāng)?shù)取Ｒ虼藶榱吮Ｕ暇珳?zhǔn)扶貧工作的有效開展，必須對其落實情況實行強有力的監(jiān)督審計措施。

精準(zhǔn)扶貧工作審計的主體是各級政府審計部門。而跟蹤審計和績效審計在政府審計的核心方式，是一個國家政府審計機制健全的重要標(biāo)志。我國精準(zhǔn)扶貧工作已經(jīng)進(jìn)入攻堅階段，傳統(tǒng)的政府審計模式存在很多問題，沒有辦法從根本上確保精準(zhǔn)扶貧政策的有效落實和資金的正確使用，而跟蹤審計和績效審計一體化的審計模式可以有效解決這些問題，對其研究具有重要意義。

一、研究現(xiàn)狀綜述

寇永紅（2014）等認(rèn)為我國扶貧資金績效審計可以從以下幾個方面進(jìn)行完善：強化績效審計意識、將扶貧資金績效審計與其他幾種審計相結(jié)合、開展績效審計監(jiān)督和評價、加大審計結(jié)果公開力度，提高它的利用水平等［1］。熊建華（2014）等將跟蹤審計與績效審計相結(jié)合對政府投資項目進(jìn)行審計研究，強調(diào)了績效審計視野下的跟蹤審計以經(jīng)濟性、效率性和效果性為指標(biāo)，對政策實施的事前、事中和事后的全過程進(jìn)行深層次的監(jiān)督和審計，大大提高了審計效果。［2］王善平（2011）等對財政扶貧資金績效評價從經(jīng)濟、社會、生態(tài)等三個方面進(jìn)行了設(shè)計，其中經(jīng)濟績效包括：個人收入增加、集體收入增加、稅利貢獻(xiàn)等三個指標(biāo)；社會績效包括：減貧效果、教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等四個指標(biāo)；生態(tài)績效包括：土地利用、植被保護(hù)、節(jié)能推廣等三個指標(biāo)。［3］

彭磊（2013）根據(jù)平衡計分卡理念構(gòu)建了財政扶貧資金績效審計評價指標(biāo)體系，綜合運用定量分析和定性分析方法，并利用貴州省扶貧審計工作的實際數(shù)據(jù)進(jìn)行實證檢驗，對于精準(zhǔn)扶貧資金使用情況的審計工作具有一定的參考價值。［4］

高波（2016）針對精準(zhǔn)扶貧工作的綜合績效審計提出了基于人本導(dǎo)向的審計模型，包括了人力資本維度、物力資本維度、組織資本維度和關(guān)系資本維度四個方面，該模型的構(gòu)建遵循了科學(xué)性的審計原則，并對各評價指標(biāo)進(jìn)行了重要性和相關(guān)性等一系列實證檢驗，對于扶貧政策落實情況的審計工作具有一定的實踐指導(dǎo)意義。［5］李苗（2017）等將扶貧資金績效審計與黨的十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念相結(jié)合，構(gòu)建了一個包括5個一級指標(biāo)、15個二級指標(biāo)和46個三級指標(biāo)的扶貧資金績效評價遞階層次指標(biāo)體系，并運用了層次分析法對遞階指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)。該指標(biāo)全面、詳細(xì)，體系科學(xué)、完整，為新時期中國扶貧工作的審計開展提供了理論和實踐參考。［6］

綜上所述，目前對于精準(zhǔn)扶貧審計工作的研究大多較為分散，表現(xiàn)為審計對象的分散和審計方法的分散。絕大多數(shù)是采用績效審計的方法研究財政扶貧資金的績效評價指標(biāo)，以及對精準(zhǔn)扶貧政策的落實情況和扶貧資金的使用情況進(jìn)行跟蹤審計的研究。本文考慮到精準(zhǔn)扶貧工作涉及多個部門和從中央到地方的不同層級，包括了扶貧機制、扶貧政策和扶貧資金等多個方面，而精準(zhǔn)扶貧的審計工作也要從事前、事中到事后的全過程、全方位進(jìn)行展開，于是采用跟蹤審計與績效審計一體化的審計方法，在設(shè)立機制健全、政策落實、資金使用和資金管理四個方面評價的基礎(chǔ)上，對各個對象詳盡列示不同的指標(biāo)，并采用層次分析法和專家打分法等方法對各指標(biāo)進(jìn)行定量和定性分析。

二、精準(zhǔn)扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

吉林省精準(zhǔn)扶貧落實情況跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系的構(gòu)建是在將跟蹤審計與績效審計方法相結(jié)合的基礎(chǔ)上，通過政府審計部門、會計師事務(wù)所以及群眾輿論等多樣化的審計主體，采用部門合作、資源共享和不斷創(chuàng)新的審計模式，對扶貧機制的健全情況、扶貧政策的執(zhí)行情況、扶貧資金的使用及管理情況、管理部門及人員和審計人員自身等，進(jìn)行扶貧項目從立項、預(yù)算、撥付資金到貧困群眾意見反饋的全過程跟蹤審計。

（一）精準(zhǔn)扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系框架的設(shè)計

根據(jù)吉林省扶貧審計工作的現(xiàn)狀，將傳統(tǒng)的跟蹤審計與績效審計理念和平衡計分卡理念相結(jié)合，把評價指標(biāo)體系框架分為機制健全程度、政策落實程度、資金使用情況和資金管理情況四個大方面，如圖1所示：

圖1 精準(zhǔn)扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系框架

1.扶貧機制健全程度

扶貧機制是精準(zhǔn)扶貧工作開展的總體戰(zhàn)略部署，完善健全的扶貧機制能夠提高扶貧工作的精準(zhǔn)性、有效性和持續(xù)性，所以扶貧機制的健全程度是考察精準(zhǔn)扶貧工作成效的一個重要指標(biāo)。對于扶貧機制健全程度的考察可采用跟蹤審計的方式，從信息管理、監(jiān)督考核等各種機制的建立開始全程跟蹤，體現(xiàn)了事前和事中審計的全方位審計原則，同時也為扶貧政策和扶貧資金的審計打下基礎(chǔ)。

2.扶貧政策落實程度

精準(zhǔn)扶貧政策的落實情況是精準(zhǔn)扶貧工作的核心內(nèi)容，其涉及到扶貧項目管理、貧困人口相關(guān)指標(biāo)和生態(tài)環(huán)境等多個方面，與績效審計的“3E”特征最為接近。本文在績效審計經(jīng)濟性、效率性和效果性特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合吉林省精準(zhǔn)扶貧政策落實的實際情況，建立了包括管理效益、社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益四個方面的指標(biāo)評價體系。從扶貧政策的建立、實施到反饋的全過程實行跟蹤審計，保證獲取數(shù)據(jù)的及時性和準(zhǔn)確性，為最后的績效審計提供有效依據(jù)。

3.扶貧資金的使用和管理情況

統(tǒng)一戰(zhàn)線是一些不同的階級、階層、政黨、集團、民族、國家等社會政治力量在共同利益的基礎(chǔ)上為實現(xiàn)共同目標(biāo)而結(jié)成的聯(lián)盟［2］。《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》）規(guī)定，統(tǒng)一戰(zhàn)線是指中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設(shè)者、擁護(hù)社會主義愛國者、擁護(hù)祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興愛國者的聯(lián)盟［3］。統(tǒng)一戰(zhàn)線歷經(jīng)多個階段的發(fā)展，堅持處理一致性與多樣性關(guān)系，在圍繞中心、服務(wù)大局和凝聚人心、匯聚力量中維護(hù)黨和國家安全。

精準(zhǔn)扶貧資金是貧困群眾的“保命錢”和精準(zhǔn)扶貧的“助推劑”，因此其使用和管理情況的審計是精準(zhǔn)扶貧落實情況審計的一個重要內(nèi)容。扶貧資金從立項、預(yù)算到撥付，經(jīng)過了多個部門和多名扶貧工作人員，這其中必然存在擠占挪用、截留和貪污扶貧資金的問題，所以對扶貧資金的使用和管理情況的審計是十分必要的。扶貧資金的審計必須采用跟蹤審計與績效審計一體化的審計方法，審計人員深入到扶貧工作項目組對扶貧資金的使用和管理的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行實時跟蹤考察，該項指標(biāo)也能夠從側(cè)面反映扶貧機制和扶貧政策的合理性及落實情況。

（二）精準(zhǔn)扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系

在精準(zhǔn)扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系框架的基礎(chǔ)上，采用定量分析和定性分析相結(jié)合的方式，將具體的評價指標(biāo)總結(jié)如表2所示。

三、精準(zhǔn)扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價模型

前文已建立了一個包括4個一級指標(biāo)、12個二級指標(biāo)和36個三級指標(biāo)的評價指標(biāo)體系。為構(gòu)建一個完整的吉林省精準(zhǔn)扶貧落實情況跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系，文章采用層次分析法（AHP）來確定各個評價指標(biāo)的權(quán)重具體的層次賦值文明及指標(biāo)體系見表1，表2。

（一）建立遞階層次模型

按層次分析方法，本文將吉林省精準(zhǔn)扶貧落實情況跟蹤與績效一體化審計分成四個因素——機制健全程度、政策落實程度、資金使用情況和資金管理情況，同時把本文構(gòu)建的指標(biāo)體系中的12個二級指標(biāo)和36個三級指標(biāo)按照支配關(guān)系進(jìn)行相應(yīng)的分組。

（二）構(gòu)建每個指標(biāo)層的判斷矩陣，進(jìn)行外部專家調(diào)查

每個專家采用Saaty1～9標(biāo)度法，逐層對每個指標(biāo)層各元素的重要性進(jìn)行兩兩比較，將重要性程度按照1至9賦值。例如，第t個專家對吉林省精準(zhǔn)扶貧落實情況跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系的一級指標(biāo)層：機制健全程度（A1）、政策落實程度（A2）、資金使用情況（A3）、資金管理情況（A4）進(jìn)行兩兩重要性比較，并對重要性程度進(jìn)行賦值，從而得到一級指標(biāo)的判斷矩陣A，A=(aij)n×n，其中aij為專家評定的兩兩比較判斷值，不難得出A為正反矩陣。類似地對每個一級指標(biāo)層下的二級指標(biāo)、二級指標(biāo)層下的三級指標(biāo)進(jìn)行兩兩重要性比較，從而確定每個指標(biāo)層的判斷矩陣。

表1 層次分析法重要性賦值說明表

四、指標(biāo)體系的實際應(yīng)用——以吉林省ZL縣為例

（一）吉林省ZL縣的基本概況

ZL縣位于吉林省西北部，全縣面積4737平

方公里，其中濕地面積300萬畝、耕地面積260萬畝、草原面積239萬畝、林地面積51萬畝，人口28.5萬，縣轄10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、131個行政村。2016年，全縣生產(chǎn)總值148.5億元；固定資產(chǎn)投資159億元；工業(yè)增加值24.3億元；地方級財政收入7.08億元；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入20887元；農(nóng)村居民人均可支配收入8103元。

表2 精準(zhǔn)扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系

（二）吉林省ZL縣精準(zhǔn)扶貧審計實施

2016年吉林省ZL縣收到財政扶貧資金共計2862萬元，發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目共計36個，完成投資808.6萬元，帶動貧困戶4932戶8411人。此次審計覆蓋ZL縣7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、25個貧困村，涉及財政扶貧資金總計2535.07萬元，其中中央財政資金1903.62萬元，省財政資金470.99萬元，市財政資金118.51萬元，縣財政資金36.95萬元，分別占75.17%、18.5%、4.75%、1.58%。主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會事業(yè)發(fā)展等方面。

1.審計準(zhǔn)備階段

首先通過在權(quán)威機構(gòu)搜集資料和走訪調(diào)查等方式，詳細(xì)了解吉林省ZL縣精準(zhǔn)扶貧工作的開展情況，包括機制健全程度、政策落實程度和扶貧資金的使用及管理情況等，明確審計的計劃和重點。然后，采用跟蹤審計與績效審計一體化的審計方法，制定周密的審計實施方案。最后，根據(jù)表3所示的精準(zhǔn)扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系，確定ZL縣審計評價指標(biāo)如表3所示：

表3 ZL縣精準(zhǔn)扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系

2.審計實施和總結(jié)階段

采用前文所述的層次分析法確定ZL縣精準(zhǔn)扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系的各指標(biāo)權(quán)重，結(jié)果如表4所示。通過表4各評價指標(biāo)的權(quán)重可以看出ZL縣的精準(zhǔn)扶貧工作相對合理，但也存在著一些問題，比如ZL縣該三個指標(biāo)所占權(quán)重分別為24.7%、18.5%和56.8%，可以粗略地說明ZL縣的扶貧機制健全程度較高，但是扶貧政策的落實情況需要加強，尤其要強調(diào)扶貧資金的使用和管理。總體各級指標(biāo)的權(quán)重相對合理，說明ZL縣的扶貧工作取得了良好成績。

表4 ZL縣精準(zhǔn)扶貧跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系的各指標(biāo)權(quán)重

五、總結(jié)與討論

目前，吉林省正不斷探索扶貧創(chuàng)新，積極開展全程精準(zhǔn)扶貧。文章從扶貧項目審計評價體系初步著手探究，結(jié)合國內(nèi)扶貧審計的研究內(nèi)容，將跟蹤審計與績效審計相結(jié)合，從機制健全、政策落實、資金使用和資金管理四個方面出發(fā)，建立了吉林省精準(zhǔn)扶貧落實情況跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系，為今后的精準(zhǔn)扶貧審計工作的研究積累有益經(jīng)驗。同時，精準(zhǔn)扶貧審計評價指標(biāo)體系的研究對于完善審計理論體系，指導(dǎo)我省審計實務(wù)工作具有重要的現(xiàn)實意義。

文章的研究內(nèi)容在審計工作中應(yīng)用轉(zhuǎn)化將會體現(xiàn)在以下三個方面：一是跟蹤審計與績效審計的結(jié)合應(yīng)用。實現(xiàn)對事前、事中階段的審計監(jiān)督將扶貧資金績效審計與經(jīng)濟責(zé)任審計、跟蹤審計、財政審計大格局等相結(jié)合。二是精準(zhǔn)扶貧落實情況跟蹤審計與績效審計一體化評價指標(biāo)體系的應(yīng)用。通過構(gòu)建扶貧落實情況全過程精準(zhǔn)審計體系、績效評價指標(biāo)體系，對經(jīng)濟性、效率性和效果性進(jìn)行分析評價，在把握總體目標(biāo)的同時，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)濟性、效率性和效果性，實現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟效益的雙重考量，對扶貧項目進(jìn)行更全面的監(jiān)督。三是審計一體化建議的應(yīng)用。實現(xiàn)扶貧對象落實到卡上、扶貧資金落實到項目上、建設(shè)項目落實到村上、幫扶措施落實到戶上、減貧目標(biāo)落實到人頭上，為促進(jìn)吉林省精準(zhǔn)扶貧工作的開展落實添磚加瓦。相信在精準(zhǔn)扶貧政策的有效指揮，在審計工作的不斷深入探索過程中，在社會各方力量的通力合作下，將能有效提高審計效率、保證精準(zhǔn)扶貧質(zhì)量，更好地服務(wù)于國家扶貧開發(fā)工作、維護(hù)基層貧困群眾利益的需要。

需要注意的是，文章的第二部分即表1是根據(jù)國內(nèi)扶貧審計的相關(guān)研究以及我國貧困地區(qū)的實際情況而建立的精準(zhǔn)扶貧跟蹤審計與績效審計一體化綜合評價指標(biāo)體系，具體應(yīng)用到不同貧困地區(qū)在某些指標(biāo)的選取上會有所變化。正如文章第四部分的實證研究，根據(jù)吉林省ZL縣扶貧的實際情況，在精準(zhǔn)扶貧跟蹤審計與績效審計一體化綜合評價指標(biāo)體系中選取最能反映ZL縣扶貧成果的評價指標(biāo)，如表3。因此，具體扶貧地區(qū)審計的應(yīng)用中，評價指標(biāo)的選取會存在一定的差異，造成審計結(jié)果的不同，這也是本文的一個不足之處，希望在以后的實踐中加以改正。