關(guān)于規(guī)范地方立法的思考

■李晗祎 劉青

2015年《立法法》修改后賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，地方立法主體增多，相應(yīng)地根據(jù)各行政區(qū)域具體情況和實際需要的地方立法必然增加。在全國人大及其常委會立法趨于精細(xì)、地方立法權(quán)限有限的情況下，為了提高立法質(zhì)量，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，避免出現(xiàn)重復(fù)立法、立法之間相互沖突等負(fù)面效應(yīng)，有必要對地方立法進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)范以更好地發(fā)揮其應(yīng)有價值。

一、地方立法容易出現(xiàn)的問題

（一）重復(fù)立法同質(zhì)化嚴(yán)重，浪費立法資源

地方立法常常緊跟熱點“結(jié)合本省(市)實際，制定本條例”，一擁而上的立法很容易形成內(nèi)容上的直接重復(fù)上位法或其他同類的地方立法，使得地方立法高度同質(zhì)化，在同領(lǐng)域或同層級中頻頻出現(xiàn)重復(fù)現(xiàn)象。

以環(huán)境保護(hù)方面的立法為例，十九大報告指出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”，隨之而來的是地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的熱潮。但是問題在于，我國環(huán)境法律體系是以《環(huán)境保護(hù)法》為基本法,“涵蓋了環(huán)境污染防治法、自然資源保護(hù)法、生態(tài)保護(hù)法、資源循環(huán)利用法、能源與節(jié)能減排法、防災(zāi)減災(zāi)法、環(huán)境損害責(zé)任法等七大亞法律部門”，每一分類下面已經(jīng)出臺了較完備的相關(guān)單行法律和行政法規(guī)、規(guī)章。“水陸空”三大領(lǐng)域法規(guī)體系加上常態(tài)化、滾動式的環(huán)保督察行動，我國環(huán)境保護(hù)已趨嚴(yán)密。在此背景下，地方立法在環(huán)保領(lǐng)域的可發(fā)揮空間已然很小且非全然必要，再進(jìn)行立法多是不必要的重復(fù)或同質(zhì)化。如威海市曾確定要在2017年審議出臺《威海市實施〈大氣污染防治法〉辦法》。但該市第十七屆人大常委會在召開會議討論后認(rèn)為，當(dāng)時已有的省級立法即《山東省大氣污染防治條例》具有地方特色性和可操作性，可以涵蓋該市級立法所需要的內(nèi)容。基于“不重復(fù)”立法的價值取向，威海市不再就相關(guān)內(nèi)容訂立地方立法，于2017年10月決定停止制定該辦法。

再如，為了大力培育和踐行社會主義核心價值觀，運用法律法規(guī)和公共政策向社會傳導(dǎo)正確價值取向，江蘇省有些設(shè)區(qū)的市先后將促進(jìn)文明行為列入立法的重點，出臺《文明行為促進(jìn)條例》。可是對比淮安、連云港、無錫三市的促進(jìn)條例，邏輯格式多由文明行為基本規(guī)范、促進(jìn)、倡導(dǎo)或獎勵以及法律責(zé)任章節(jié)組成，但是在內(nèi)容上可以發(fā)現(xiàn)都存在羅列相似的文明倡導(dǎo)行為、設(shè)置包含不文明行為在內(nèi)的社會管理重點治理清單、在監(jiān)督領(lǐng)域加入教育行業(yè)的作用等條文，立法條文重復(fù)度偏高。

因此，地方立法首先是不重復(fù)，可以直接直接適用上位法的，地方自主立法就無必要。

（二）與上位法相抵觸，破壞法制統(tǒng)一

在地方立法的實踐中，由于立法對上位法把握出現(xiàn)偏差，出現(xiàn)與上位法抵觸情形。如2016年4月杭州市民潘洪斌致信全國人大常委會法工委，建議對《杭州市道路交通安全管理條例》進(jìn)行審查，請求撤銷該條例中違反行政強(qiáng)制法設(shè)立“對輕微違法行為采取的扣車并托運回原籍的行為”的行政強(qiáng)制措施。2018年7月，中辦、國辦發(fā)通報指出《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理條例》將國家規(guī)定禁止的10類活動縮減為3類，遏制地方立法層面上為破壞祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的“放水”行為。

《立法法》修改后立法權(quán)的下放擴(kuò)增了立法主體，但是由于地方立法的技術(shù)與立法水平的不足，導(dǎo)致地方立法質(zhì)量不高，地方立法越權(quán)、地方立法與上位法沖突或相抵觸的情形更需要防范，以維護(hù)國家法制統(tǒng)一。

（三）同級立法相互沖突，降低了地方立法價值

除了可能出現(xiàn)與上位法相抵觸情形，地方立法還容易出現(xiàn)同級立法相互沖突。

如在省級地方立法層面，以《中華人民共和國大氣污染防治法》作為上位法，各省又紛紛出臺的大氣污染防治條例，此方面立法多有沖突產(chǎn)生。長三角一體化現(xiàn)已上升為國家戰(zhàn)略，但在環(huán)境治理等領(lǐng)域的立法中區(qū)域內(nèi)不同省市對同一事項的規(guī)定仍存在較大差異。針對大氣污染防治規(guī)定的責(zé)任條款，《上海市大氣污染防治條例》規(guī)定了有關(guān)行政管理部門的四種違法行為，《江蘇省大氣污染防治條例》列舉了八種情形，《浙江省大氣污染防治條例》則列舉了政府責(zé)任的六種情形，且三個條例中針對該事項存在著責(zé)任主體、監(jiān)管主體、不一致現(xiàn)象。類似的區(qū)域間同級立法的沖突會阻礙區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的整體提高和區(qū)域合作的深入推進(jìn)，無法很好地發(fā)揮立法在推進(jìn)區(qū)域一體化中的應(yīng)有價值。

在設(shè)區(qū)的市地方立法層面，雖然江蘇省級針對水資源保護(hù)已有《江蘇省湖泊保護(hù)條例》《江蘇省水資源管理條例》，但是省內(nèi)多個設(shè)區(qū)的市基于本行政區(qū)域具體情況和實際需要又予以立法，各地分別出臺《南京市水資源保護(hù)條例》、《泰州市水環(huán)境保護(hù)條例》、《常州市天目湖保護(hù)條例》、《鎮(zhèn)江市飲用水源地保護(hù)條例》等，但是細(xì)究其內(nèi)容相互有潛在的沖突。如存在各地保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)松緊不同的現(xiàn)象：同時比較泰州和鎮(zhèn)江兩地關(guān)于“飲用水源地保護(hù)”的規(guī)定，針對同種類行為，兩市分別將其列入了準(zhǔn)保護(hù)區(qū)和二級保護(hù)區(qū)的禁止事項；相比鎮(zhèn)江、常州和南京市，泰州市未對保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建的行為進(jìn)行明文規(guī)范。橫向同級的地方立法沖突還會存在于城市管理方面。如部分城市采取禁摩、限摩或限電動車的做法：《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理條例》中第三十六條規(guī)定市公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以在一定條件下對摩托車、電瓶車以及電動自行車和其他非機(jī)動車采取限制通行或者禁止通行的措施；《杭州市道路交通安全管理條例》第八條、第三十二條等規(guī)定在本市部分行政區(qū)域內(nèi)，摩托車不予登記并且禁止正三輪摩托車、營運人力三輪車和市人民政府規(guī)定的其他車輛通行。雖然是出于追求城市管理的目的，但該類做法會限制合公民的合法權(quán)利，客觀上造成管理相對人基于信賴保護(hù)的利益受損，更可能是借助地方立法片面保護(hù)地方產(chǎn)業(yè)、限制競爭對手進(jìn)而割裂市場統(tǒng)一。

基于“本行政區(qū)域具體情況和實際需要”而開展的“各說各話”地方立法，很容易導(dǎo)致各行其是帶來同級立法之間沖突。

二、規(guī)范地方立法科學(xué)化的路徑

黨的十八大以來,“科學(xué)立法、民主立法與依法立法”成為治國理政的戰(zhàn)略支撐,“提高立法質(zhì)量”被新增為修訂之后的《立法法》的重要目標(biāo)。規(guī)范地方立法，要堅持科學(xué)立法路線，提高立法質(zhì)量，減少不必要性重復(fù)立法，理性對待地方立法需求。

（一）科學(xué)布局立法規(guī)劃

做好立法規(guī)劃，才能科學(xué)、合理地部署后續(xù)事項。明確到設(shè)區(qū)的市立法層面，立法規(guī)劃的編制要不忘“地方特色、實踐可行”的初心，在源頭處做好非必要性重復(fù)立法的預(yù)防，避免立法盲目跟風(fēng)。

地方立法規(guī)劃的編制和調(diào)整必須根據(jù)地區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)民生的需要來進(jìn)行,編入規(guī)劃的立法事項應(yīng)當(dāng)取舍得當(dāng)，并對立法事項進(jìn)行輕重先后的確定。如果待解決的問題比較單一，可以通過政府決議或政府規(guī)章等方式進(jìn)行規(guī)定，則該問題的解決無需再上升至立法環(huán)節(jié)；以非必要不重復(fù)為要求，如果在包括省級立法在內(nèi)的上位法中針對某問題已經(jīng)有了較為完備的規(guī)定，不建議市級地方對該問題再立項立法；如果實際操作中按照中央和省級的工作部署足以當(dāng)?shù)貙嵤┕芾恚膊⒉贿m合再單獨立項。立法機(jī)關(guān)不能為了立法而立法，要先保質(zhì)再談量。針對準(zhǔn)備立法的項目要深入調(diào)研，在充足的調(diào)研、論證和公眾參與各環(huán)節(jié)下出臺有質(zhì)優(yōu)質(zhì)、有效高效的立法項目。如區(qū)域內(nèi)江河的水資源保護(hù)，通過調(diào)研和論證，若通過省級立法來統(tǒng)一解決污染防治、生態(tài)保護(hù)等問題的路徑可行，會大大減少下位法立法碎片間重復(fù)和沖突的可能性。同時在規(guī)劃層面，省人大應(yīng)積極主導(dǎo)立法權(quán)限的整體布局，如江蘇省實踐中采取了由省人大常委下發(fā)《關(guān)于做好設(shè)區(qū)的市立法計劃制定工作的通知》的做法，通過提前把關(guān)，就設(shè)區(qū)的市人大常委會科學(xué)制定立法項目、適當(dāng)控制立法數(shù)量、合理安排報批時間等提出明確要求。科學(xué)的立法規(guī)劃能夠更好地保證立法質(zhì)量，實現(xiàn)精準(zhǔn)立法。

（二）加快推進(jìn)“立改廢”步伐

地方立法工作要通過“立改廢”并舉，加快推進(jìn)法規(guī)條例的整理工作，促進(jìn)地方法規(guī)體系的系統(tǒng)銜接。目前法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫的網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示現(xiàn)已有26532部地方性法規(guī)、30750部地方政府規(guī)章，在立法碎片達(dá)到較大存量時需要對立法成果進(jìn)行整合編纂。針對時間久遠(yuǎn)且不符合實際應(yīng)用、上位法被廢止或者存在沖突的地方立法，要適時廢止，在立法工作中不回避“破”、不盲目“立”。福建省通過在2018年審查工作中確定了涉及生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的39件法規(guī)、10件規(guī)章、1003件規(guī)范性文件不符合要求,計劃在2020年年底前完成修改和廢止工作。上海市、北京市等地則采用了和立法規(guī)劃的結(jié)合的做法來推動“立改廢”：上海2019年立法規(guī)劃中列出“為適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革需要、維護(hù)國家法制統(tǒng)一開展的立改廢釋或打包修改項目”；北京市2019年立法規(guī)劃中提出“根據(jù)對本市機(jī)構(gòu)改革涉及的地方性法規(guī)清理情況，分批次打包修改相關(guān)法規(guī)”。

為了更好地處理“立改廢”，可以適當(dāng)引入“日落條款”，即通過條款事先明確規(guī)定地方立法生效的有效期限。湖南、福建、湖北、山東、天津等地在實踐中已針對規(guī)范性文件開展了有效期制度探索，規(guī)定“有效期滿后，該規(guī)范性文件自動失效”，為法律法規(guī)有效期制度的推廣提供了經(jīng)驗借鑒。“立改廢”工作的推進(jìn)也需要立法后評估環(huán)節(jié)的切入，針對已經(jīng)公開施行的法規(guī)條例定期開展評估。在實踐中應(yīng)重視評估結(jié)果向?qū)嶋H應(yīng)用的轉(zhuǎn)化。北京市切實根據(jù)對24部涉農(nóng)法規(guī)的評估結(jié)果，在立法規(guī)劃中納入了關(guān)于修改、廢止相關(guān)法規(guī)的決定。通過立法后評估環(huán)節(jié)進(jìn)一步抓住“立改廢”重點，推動地方立法的科學(xué)化與合理化。

（三）發(fā)揮好備案審查的監(jiān)督功能

高質(zhì)量的地方立法離不開事前科學(xué)規(guī)劃，同時還需事后開展監(jiān)督工作，做好備案審查。在實踐中必須加大對地方人大特別是“設(shè)區(qū)的市”立法的備案審查力度，發(fā)揮其作為立法監(jiān)督主體機(jī)制的作用，保障地方立法合法合理。

完善備案審查機(jī)制，要切實確保“有件必備、有備必審、有錯必糾”。做好“有件必備”，要求地方實現(xiàn)立法備案審查全覆蓋。備案范圍做到在原有以“一府”為中心點的基礎(chǔ)上，橫向擴(kuò)展兩翼至“兩院”，縱深以人大為主線由省至縣三級深入推進(jìn)；堅持“有備必審”，要完善備案審查啟動機(jī)制。江蘇、浙江等省都實現(xiàn)了主動審查全覆蓋，采取由省人大常委會各專門工作委員會對相關(guān)法規(guī)進(jìn)行認(rèn)領(lǐng)審查、“精準(zhǔn)體檢”的做法，其中江蘇省還引入專家開展對有關(guān)規(guī)范性文件的主動審查，在全國率先建立起主動審查三方同步審查機(jī)制。通過主被動審查相結(jié)合，審查機(jī)構(gòu)可以明確主動審查對象，做好立法監(jiān)督工作；推進(jìn)“有錯必糾”，可以探索建立備案審查的標(biāo)準(zhǔn)體系。浙江省已進(jìn)行了委托高校對備案審查標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行課題研究的有益嘗試，借由對課題研究成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用研究，力爭在形成具體、可操作的備案審查標(biāo)準(zhǔn)工作指導(dǎo)文件。江蘇省則采用組織實施設(shè)區(qū)的市立法精品示范工程的做法，以精品報批法規(guī)為例，從合法性、合理性、立法技術(shù)規(guī)范等方面以例帶面，為其他設(shè)區(qū)的市開展相關(guān)立法提供參考。同時，作為立法監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，備案審查也需要提高公眾群體的積極參與度。通過搭設(shè)多樣化的審查建議渠道來提高公眾的參與積極性，加強(qiáng)與媒體的聯(lián)動，讓各個社會階層、各個利益團(tuán)體充分了解備案審查工作，讓公眾的力量成為推動備案審查的重要動力，助推備案審查更好地實現(xiàn)監(jiān)督地方立法的職能。