國外鄉村振興立法及其對中國的啟示

衡愛珠

黨的十九大作出了實施鄉村振興戰略的重大決策，2018年的中央一號文件對鄉村振興立法提出明確要求，制定《鄉村振興促進法》已列入十三屆全國人大常委立法規劃。如何把鄉村振興政策法定化，以良法促進發展、保障善治？國外一些國家在鄉村振興立法方面的具體做法和成功經驗值得我們借鑒。

日本鄉村振興立法主要有三個特點。一是制定專門法律。早在1952年，日本頒布《農村、山村、漁村通電促進法》，之后又陸續出臺《離島振興法》《山村振興法》《町村合并促進法》《農業振興地域整備法》《半島振興法》等促進農村地區、特別是落后山區發展的法律，以縮小區域差距，改善農民生產生活條件。二是將鄉村振興確立為農業基本法的基本理念。1999年，日本以《食品·農業·農村基本法》取代1961年制定的《農業基本法》。新法將“農村振興”確立為基本理念，強調既要通過二三產業的帶動提高農產品附加值，又要完善農村地區的觀光、教育、社保體系，加強城鄉間人口流動與文化交流。三是將鄉村振興的政策上升到其他具體法律中。在生態保護方面，制定《家畜排泄物法》《持續農業法》《有機農業促進法》《農山漁村休閑法》等法律。在三產融合方面，制定《六次產業化·地產地銷法》《股份公司農林漁業增長產業化支援機構法》《工農商協作促進法》《中小企業信用保險法》等法律。在加大農業投入方面，制定《農村現代化資金促進法》《農業改良資金促進法》《低開發地區工業開發優惠法》《農村地區引進工業促進法》《工業重新布局促進法》等法律。

美國沒有制定專門的鄉村振興法，有關鄉村振興的內容主要體現在農業法案里。2008年以前，美國農業法案主要圍繞對加強基礎設施建設、就業創造及科學研究方面予以支持，為鄉村發展提供基礎性動力。近年來，農業法案越來越關注對鄉村發展的引導扶持以及農業農村的可持續發展。《2014年新農業法案》對建設宜居宜業的農村居住社區、培育增進互信的農村合作組織、發展興旺發達的農村多元經濟、創新促進發展的農村資源環境保護工作等進行規范。《2018年農業提升法案》繼續加強了一系列農村發展舉措，對農村互聯網建設、可持續發展、資源保護項目的投入等方面作出具體規定。

法國鄉村振興立法對鄉村地區擺脫困境、走向復興起到了積極引導作用。一方面，在農業基本法中強調農業與其他行業的平等性地位。《農業指導法》作為法國農業和農村發展的指導性立法措施，確立了“一體化農業”制度，把農業與同農業相關的工業、商業、運輸、信貸等部門結合起來，組成利益共同體，促進了傳統農業的改造和工農業之間的融合與發展。近年來，為了與歐盟最新的涉及農村發展的法律指令相銜接，法國國民議會再次修改《農業指導法》，明確提出要在法國建設一個經濟、生態和社會效益并重的可持續發展的多功能農業。另一方面，強調倡導多樣化的鄉村功能，注重因村施策。頒布《鄉村整治規劃》《地區發展契約》等針對鄉村地區的整治規劃，推動鄉村向功能和人口多元化方向發展。1995年頒布《地域規劃和發展指導法》創立了“鄉村復興區”，規定為落后鄉村地區有關領域的創業活動提供長期稅收優惠。2005年出臺《鄉村地區發展法》，以立法形式明確了為“卓越鄉村”提供發展資助，旨在將鄉村特性轉化為地區發展優勢。

盡管國外的鄉村振興立法呈現出不同形式，內容也各有側重，但總的來說，還是可以從中發現一些共同特點和規律。一是高度重視鄉村振興立法，形成完備的法律體系。從時間上看，各國都是早在幾十年前就開始在鄉村振興領域布局立法，有些國家在實施鄉村振興戰略以前就頒布了振興鄉村的法律；從法律數量和層次看，基本上都形成了數量龐大的法律群，為確保法律便于實施，法律常附有詳細的配套規定。二是內容全面，與時俱進。各國鄉村振興立法的整體趨勢是內涵越來越豐富，逐漸從重視農業產業發展到重視農業農村全面發展，從重視經濟發展到越來越重視綠色發展和可持續發展，基本形成了包含產業發展、生態保護、城鄉融合、鄉村發展、農民權益保護等多方面法律法規體系。三是重視農業投入立法，建立完善投入機制。美國的農業法案實質上就是農業撥款法，即通過立法形式明確投資比例、投資數量、政府投資的條件和程序等。日本通過立法，明確投資項目、數量、比例、貸款數量、利率等。

研究制定鄉村振興促進法是今后一個時期農業農村立法的一件大事。借鑒國外鄉村振興立法的經驗，將對我國的鄉村振興立法起到積極的促進作用。

一是鄉村振興促進法的主要內容要緊扣“五大振興”。目前，農業農村領域共制定現行有效法律15部、行政法規28部、部門規章148部、地方性農業法規規章600余部，以《農業法》為核心的農業農村法律體系逐步構建，農業農村經濟管理總體上實現了有法可依。但這些規定大多側重產業發展，鄉村發展方面的規定還有所欠缺。制定鄉村振興促進法，發揮立法在鄉村振興中的保障和推動作用，需要按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，構建產業發展、人才支撐、生態保護、文化傳承、組織建設的制度體系。

二是構建完整的支持保護體制機制。基于我國農業農村發展短板問題突出的現實國情，必須通過立法加大支持保護力度。原有的農業農村立法對農業農村優先發展理念的體現力度較弱，支持保護措施“少”、措施“虛”、約束“軟”。因此，應當在鄉村振興促進法中專章規定保障措施，一方面，從財政投入、資金引導、土地出讓金、金融服務、農業保險、用地保障、基礎設施建設、公共服務等角度，構建全面的支持保護體制機制。另一方面，制度設計要更具約束力和可操作性，比如，對財政支農投入的比例、土地出讓金用于農業農村發展的比例，應當作出明確要求，為農業農村優先發展提供有力支撐。

三是建立健全鄉村振興立法體系。鄉村振興促進法與農業農村領域的其他法律密切相關，與農業法等法律法規相比，鄉村振興促進法理念更新、范圍更寬、層次更高、內容更全，應當是農業農村工作的“小憲法”。因此，應當將鄉村振興促進法定位于農業農村法律的升級版，一方面，制定鄉村振興促進法的過程中要明確基本方向，建立基本制度，解決主要矛盾，反映新時代農業農村發展的新任務、新要求，對于農業農村一般性管理制度或已經有明確規定的內容，可由相關法律法規予以規范，不再重復；另一方面，要對現行有效的農業農村法律法規進行梳理，協調做好相關法律法規的立改廢釋工作，完善配套實施細則，多角度、多層次解決鄉村振興發展的法律規范問題。