基于VFM的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目治理績(jī)效改善研究

崔彩云 李亞明 李會(huì)聯(lián)

摘要：針對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目快速發(fā)展又問(wèn)題頻發(fā)的現(xiàn)象，本文在分析PPP項(xiàng)目治理績(jī)效概念的基礎(chǔ)上，探索了基于VFM的PPP項(xiàng)目治理績(jī)效改善途徑。從治理主體內(nèi)部激勵(lì)、治理主體聲譽(yù)激勵(lì)、社會(huì)資本部門(mén)報(bào)酬激勵(lì)和協(xié)作程度制度激勵(lì)四個(gè)角度分析了激勵(lì)途徑，并提出了基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目治理績(jī)效改善的建議。

Abstract： Based on the status of rapid development and frequent problems for PPP infrastructure projects， this study analyzes the concepts of PPP project governance performance and explores ways to improve the governance performance of PPP projects based on VFM. In addition， incentive measures including internal incentive， reputation incentive， compensation incentive of private sectorss， system incentive of cooperation degree， are proposed and implementation suggestions are offered to improve the governance performance for infrastructure PPP projects.

關(guān)鍵詞：政府與社會(huì)資本合作;物有所值;治理績(jī)效;激勵(lì)機(jī)制

Key words： Public Private Partnership;Value For Money;governance performance;incentive mechanism

中圖分類(lèi)號(hào)：F810.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1006-4311（2019）11-0009-04

0 ?引言

2014年起，我國(guó)PPP項(xiàng)目以驚人的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度開(kāi)辟了世界上規(guī)模最大、最有影響力的PPP市場(chǎng)，項(xiàng)目成立數(shù)量和成交金額遠(yuǎn)超其他國(guó)家。同時(shí)，我國(guó)PPP項(xiàng)目大規(guī)模的開(kāi)展和推廣過(guò)程中存在許多不規(guī)范操作，出現(xiàn)了許多地方政府為了實(shí)現(xiàn)政績(jī)盲目上馬PPP項(xiàng)目、借PPP項(xiàng)目變相融資等問(wèn)題。所以，迫切需要提高我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的治理水平以期引導(dǎo)PPP模式良性發(fā)展。因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的社會(huì)價(jià)值體現(xiàn)的前提是先要有PPP項(xiàng)目的存在，又因?yàn)槲镉兴担╒alue For Money，VFM）是PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)入門(mén)檻，所以改善PPP項(xiàng)目治理績(jī)效必須要基于VFM大于零的前提。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目而言，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值是至關(guān)重要的，提升基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目VFM和提高PPP項(xiàng)目治理水平成為政府部門(mén)的主要目標(biāo)[1]。

1 ?基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目治理

基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目既要滿(mǎn)足公共部門(mén)的責(zé)任規(guī)范的任務(wù)，確保項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)VFM，同時(shí)利用社會(huì)資本部門(mén)的資源，創(chuàng)新和管理提高項(xiàng)目績(jī)效?；A(chǔ)PPP項(xiàng)目治理的復(fù)雜程度較高，同時(shí)具備公共治理、項(xiàng)目治理、企業(yè)治理和項(xiàng)目管理的多重知識(shí)領(lǐng)域的特征，是以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為基本前提，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)和使利益相關(guān)者滿(mǎn)意的單項(xiàng)目、多主體的治理結(jié)構(gòu)。參考Martijn（2016）關(guān)于PPP項(xiàng)目治理三要素[2]：組織結(jié)構(gòu)、決策程序和治理方法，總結(jié)PPP項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)如圖1所示。

因?yàn)橹卫斫M織結(jié)構(gòu)涉及到眾多的治理主體之間的互動(dòng)，伙伴關(guān)系可以理解為相互依賴(lài)的治理主體之間的社會(huì)關(guān)系模式。決策程序涵蓋從項(xiàng)目啟動(dòng)階段到項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的所有決策過(guò)程，并能反應(yīng)隨著時(shí)間的推移治理主體間關(guān)系的演變[3]。治理方法則是治理主體為了實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目治理績(jī)效所采用具體措施，如不完全基于政府權(quán)力和合同的約束等[4]。具體PPP項(xiàng)目治理實(shí)現(xiàn)的過(guò)程和治理績(jī)效提高的過(guò)程，是在構(gòu)建以政府部門(mén)、社會(huì)資本部門(mén)和其他利益相關(guān)者為治理主體的伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過(guò)正確決策、問(wèn)責(zé)機(jī)制、完善合同、效率改進(jìn)和公眾知情等公平激勵(lì)的治理方式，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化、利益相關(guān)者滿(mǎn)意、項(xiàng)目目標(biāo)/VFM的治理目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展和治理績(jī)效的提高[5]。

2 ?基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目治理績(jī)效

在管理領(lǐng)域中，“績(jī)效”通常被認(rèn)為是“過(guò)程”和“結(jié)果”結(jié)合體，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目治理績(jī)效即為治理主體在項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目治理過(guò)程績(jī)效和治理結(jié)果績(jī)效的綜合績(jī)效。

與主流治理理論一樣，善治無(wú)疑也是基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目治理的理想目標(biāo)。在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)外學(xué)者們對(duì)如何實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目善治和如何提高治理績(jī)效做了許多研究和嘗試。賈廣社（2013）從影響治理主體、治理客體、治理手段和治理環(huán)境的四個(gè)方面分析得出項(xiàng)目治理績(jī)效指標(biāo)[6]。鄧新位（2014）從過(guò)程和結(jié)果的角度分析了公共項(xiàng)目治理績(jī)效，得出風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬機(jī)制、項(xiàng)目管理環(huán)境、受到激勵(lì)后的行為等因素作為衡量公共項(xiàng)目治理績(jī)效的主要指標(biāo)[7]。嚴(yán)玲（2013）從契約治理和關(guān)系治理兩個(gè)維度，分析了項(xiàng)目治理核心要素，認(rèn)為契約治理的核心要素包括項(xiàng)目所有權(quán)配置機(jī)制、報(bào)酬機(jī)制、選擇機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等[8]。國(guó)外學(xué)者們普遍認(rèn)為，激勵(lì)實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)者對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)一致[9]、各利益相關(guān)者間信任和關(guān)系構(gòu)建[10]、不完全契約的激勵(lì)一致性[11]等均有助于實(shí)現(xiàn)善治和提高治理績(jī)效。

3 ?基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目治理績(jī)效改善的途徑分析

根據(jù)管理學(xué)角度的激勵(lì)理論，將基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目治理視為系統(tǒng)化的獨(dú)立整體，按治理主體、過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行分解，通過(guò)PPP項(xiàng)目績(jī)效實(shí)現(xiàn)過(guò)程分析激勵(lì)機(jī)制對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目治理績(jī)效改善的作用。根據(jù)激勵(lì)理論，在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中，對(duì)治理主體的激勵(lì)可以分為內(nèi)部激勵(lì)（如治理主體自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)）和外部激勵(lì)（如治理主體的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、聲譽(yù)激勵(lì)、社會(huì)公眾認(rèn)可激勵(lì)等），具體激勵(lì)機(jī)制示意圖如圖2所示。

3.1 治理主體內(nèi)部激勵(lì)對(duì)治理績(jī)效改善途徑

根據(jù)馬斯洛需求層次理論，在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中，能夠參與項(xiàng)目實(shí)施的政府部門(mén)和社會(huì)資本部門(mén)通常不會(huì)面臨生存的威脅，在低層次需要已經(jīng)得到滿(mǎn)足的情況下，自我實(shí)現(xiàn)需要往往會(huì)成為主要的需求。在需求層次理論中，自我實(shí)現(xiàn)屬于高層次需要，不能通過(guò)外部條件來(lái)實(shí)現(xiàn)，而是需要內(nèi)部因素的激發(fā)才能實(shí)現(xiàn)[12]。同樣，被激勵(lì)主體的自我實(shí)現(xiàn)感知也并不會(huì)對(duì)外部的因素產(chǎn)生影響，而是對(duì)內(nèi)部因素（如態(tài)度）發(fā)揮作用?；A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中，對(duì)政府部門(mén)或社會(huì)資本部門(mén)來(lái)說(shuō)，以積極或消極的態(tài)度對(duì)待項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上是一個(gè)決策過(guò)程，決策的動(dòng)力或激勵(lì)力取決于其對(duì)行動(dòng)結(jié)果的價(jià)值評(píng)價(jià)和預(yù)期達(dá)成該結(jié)果可能性的估計(jì)。根據(jù)弗魯姆的期望理論公式，激勵(lì)水平取決于行動(dòng)結(jié)果的價(jià)值評(píng)價(jià)（效價(jià)）和其對(duì)應(yīng)的期望值的乘積。效價(jià)是指因決策或行為產(chǎn)生的相應(yīng)結(jié)果對(duì)于自身的價(jià)值的感知和判斷;期望值是指對(duì)決策或行為能夠產(chǎn)生某種結(jié)果或滿(mǎn)足需要概率的估計(jì)。對(duì)決策或行為產(chǎn)生的結(jié)果的自我價(jià)值評(píng)價(jià)越高，并且自我判定概率越大時(shí)，激勵(lì)水平就越高，對(duì)調(diào)動(dòng)組織積極性的作用也越大。

3.2 治理主體聲譽(yù)激勵(lì)對(duì)治理績(jī)效改善途徑

管理者聲譽(yù)被定義為一種資本性資產(chǎn)[13]，具體是指企業(yè)管理者在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中所獲得的名聲、榮譽(yù)、信譽(yù)等，由管理者獲得的榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)、管理者的社會(huì)地位、職業(yè)道德和所實(shí)現(xiàn)的業(yè)績(jī)組成[14]。企業(yè)聲譽(yù)是各利益相關(guān)者對(duì)企業(yè)過(guò)去行為整體的感知和判斷[15]，追求聲譽(yù)也是企業(yè)滿(mǎn)足眾多利益相關(guān)者的需要和期望過(guò)程[16]。

在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目績(jī)效并不僅僅依賴(lài)于政府部門(mén)或社會(huì)資本部門(mén)某一方的努力，而是依賴(lài)于雙方共同的協(xié)作。外界對(duì)于項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，也并非只評(píng)價(jià)某一方的聲譽(yù)，而是對(duì)協(xié)作整體進(jìn)行評(píng)價(jià)。所以，在PPP伙伴關(guān)系中，企業(yè)聲譽(yù)往往會(huì)受到與之協(xié)作的伙伴企業(yè)聲譽(yù)的影響，而伙伴關(guān)系聲譽(yù)是影響項(xiàng)目績(jī)效和項(xiàng)目治理績(jī)效的主要影響因素。學(xué)者們對(duì)伙伴關(guān)系聲譽(yù)激勵(lì)的研究表明，伙伴關(guān)系聲譽(yù)是伙伴關(guān)系中各企業(yè)聲譽(yù)的集成結(jié)果。在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，管理者聲譽(yù)、企業(yè)聲譽(yù)和伙伴關(guān)系聲譽(yù)有效激勵(lì)了政府部門(mén)和社會(huì)資本部門(mén)能力提升和伙伴關(guān)系構(gòu)建，同時(shí)起到改善PPP項(xiàng)目治理績(jī)效的作用。

3.3 社會(huì)資本部門(mén)報(bào)酬激勵(lì)對(duì)治理績(jī)效改善途徑

企業(yè)管理中的問(wèn)題多數(shù)屬于單級(jí)委托代理關(guān)系，在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中，政府、政府有關(guān)部門(mén)、社會(huì)資本、項(xiàng)目公司甚至包括施工單位、設(shè)計(jì)單位等形成了多級(jí)的委托代理關(guān)系，PPP項(xiàng)目的所有權(quán)也可以通過(guò)層級(jí)劃分實(shí)現(xiàn)剩余索取權(quán)轉(zhuǎn)讓[335]，從而使報(bào)酬激勵(lì)機(jī)制可以改善基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的治理績(jī)效[17]。在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中，基于政府與社會(huì)資本部門(mén)之間形成的委托代理關(guān)系和社會(huì)資本部門(mén)追求利潤(rùn)最大化基本目的，以社會(huì)資本部門(mén)工作績(jī)效為基礎(chǔ)的激勵(lì)機(jī)制，可以有效激勵(lì)社會(huì)資本部門(mén)改善管理措施，不斷提高管理能力，通過(guò)努力獲得較高項(xiàng)目績(jī)效和項(xiàng)目治理績(jī)效，從而獲得最終的報(bào)酬獎(jiǎng)勵(lì)。在實(shí)際應(yīng)用中，可行性缺口補(bǔ)貼付費(fèi)方式中的績(jī)效付費(fèi)，將項(xiàng)目績(jī)效與項(xiàng)目公司獲得的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬緊密結(jié)合，當(dāng)項(xiàng)目公司獲得較高績(jī)效時(shí)除正常付費(fèi)外還要給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，以此來(lái)激勵(lì)項(xiàng)目公司和社會(huì)資本部門(mén)提高工作能力和管理能力來(lái)提高績(jī)效獲取更高的報(bào)酬。經(jīng)常出現(xiàn)在PPP合同中的獎(jiǎng)懲條款同樣也是報(bào)酬激勵(lì)的體現(xiàn)方式，當(dāng)項(xiàng)目公司在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中以突出的技術(shù)和管理方面的能力獲得了較高的項(xiàng)目績(jī)效時(shí)，給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)以激發(fā)工作積極性;當(dāng)項(xiàng)目公司在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)不符合合同約定或相關(guān)規(guī)定時(shí)，給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)懲罰。項(xiàng)目公司為了獲取獎(jiǎng)勵(lì)、避免懲罰，會(huì)明智地選擇通過(guò)努力工作獲取更高的項(xiàng)目績(jī)效，同時(shí)提高自身技術(shù)和管理能力以提高項(xiàng)目治理績(jī)效。

3.4 協(xié)作程度制度激勵(lì)對(duì)治理績(jī)效改善途徑

協(xié)作環(huán)境對(duì)政府部門(mén)和社會(huì)資本部門(mén)的協(xié)作程度存在積極的影響，健全的法律制度和穩(wěn)定的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境有利于改善伙伴關(guān)系的協(xié)作程度。法律制度的初衷是為了實(shí)現(xiàn)公平，公平激勵(lì)理論為法律制度實(shí)現(xiàn)公平激勵(lì)功能奠定了理論基礎(chǔ)。完備的法律制度下，人們的公平感才能得到滿(mǎn)足，法律制度的公平激勵(lì)功能才能得以發(fā)揮[18]。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，制度安排是一個(gè)社會(huì)或團(tuán)體獲取集體行動(dòng)收益的手段。各種制度在規(guī)定資源配置和收入分配規(guī)則的同時(shí)，必然包括一定的激勵(lì)作用內(nèi)涵[19]。在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目漫長(zhǎng)的協(xié)作期內(nèi)，穩(wěn)定的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境不僅可以有助于確定項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)方法和調(diào)價(jià)方式，而且可以減少在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)使用量的不確定性，確保項(xiàng)目收入。從政府的角度講，穩(wěn)定的GDP發(fā)展?fàn)顟B(tài)，可以有效預(yù)測(cè)政府財(cái)政收入和財(cái)政支出，減少運(yùn)營(yíng)期內(nèi)因經(jīng)濟(jì)波動(dòng)帶來(lái)的不確定性，能夠在項(xiàng)目決策階段更科學(xué)地進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)。穩(wěn)定的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)條件提供的有利條件在客觀(guān)上可以增加結(jié)果上的可能性和行為人的期望值，激勵(lì)方式能夠產(chǎn)生實(shí)際的激勵(lì)效果。

4 ?PPP項(xiàng)目治理績(jī)效改善的建議

4.1 建立和完善PPP項(xiàng)目公眾參與機(jī)制。由于公眾認(rèn)可能夠?qū)?xiàng)目實(shí)施主體形成聲譽(yù)激勵(lì)，建議建立和完善PPP項(xiàng)目公眾參與機(jī)制，保證項(xiàng)目信息的透明度和公眾參與渠道，以期改善政府與社會(huì)資本部門(mén)的協(xié)作效率和決策效率，從而有效改善PPP項(xiàng)目治理績(jī)效。

4.2 建立和完善社會(huì)資本企業(yè)信用評(píng)價(jià)機(jī)制。社會(huì)資本部門(mén)的聲譽(yù)可以有效激勵(lì)PPP項(xiàng)目治理績(jī)效的改善，建立信用機(jī)制是構(gòu)建社會(huì)資本部門(mén)聲譽(yù)的重要舉措，從而可以激勵(lì)政府和社會(huì)資本部門(mén)能力提升，從而改善項(xiàng)目治理績(jī)效。社會(huì)資本方信用機(jī)制的建立，可以有效對(duì)社會(huì)資本方維護(hù)信用意愿和行為，構(gòu)建自身聲譽(yù)產(chǎn)生激勵(lì)作用，同時(shí)也可以降低或消除協(xié)作和交易的風(fēng)險(xiǎn)。