人口跨境流動的行政法規(guī)制研究

戚瑩

摘 要：規(guī)制人口跨境流動的行政法制度為我國的出入境管理與服務工作提供了法律依據(jù)。針對當前存在的出入境管理體制不完善、法律內容有缺陷、外國人權利保障和救濟的缺失等問題，應完善出入境法制體系，打造專業(yè)素質過硬的行政執(zhí)法隊伍，并提高我國公民的法治素養(yǎng)，推動我國出入境法治的健康與和諧發(fā)展。

關鍵詞：人口;跨境流動;行政法;規(guī)制

隨著我國重點戰(zhàn)略“一帶一路”的逐步推進，人口跨境流動日趨頻繁，積極促進了政治、經(jīng)濟、文化上的交流與發(fā)展。與此同時，游客出入境次數(shù)的增加也給我國的邊防檢查和出入境管理制度提出了諸多挑戰(zhàn)。《中華人民共和國出境入境管理法》（2013年7月1日實施）是當前我國規(guī)制出入境管理行為的主要法律依據(jù)，為出入境管理具體制度和行為細則的制定發(fā)揮著奠基性和指導性的重要作用。在新時代發(fā)展的背景下，應當加強對我國出入境管理的行政法規(guī)制，以便為出入境實務部門的管理與服務工作獻計獻策。

一、人口跨境流動行政法規(guī)制之現(xiàn)狀考察

人口跨境流動，是人員在不同國家或地區(qū)之間改變居住地的行為，既包括長期改變居住地的移民等行為;也包括短期改變居住地的學習、出差、探親、旅游等。人口跨境流動的行政法規(guī)制，是國家通過制定或認可的行政法律允許、命令、或禁止人們的出入境行為或活動，也是從行政法的角度對人們的出入境行為或活動進行的監(jiān)督或管理。它為我國的出入境管理與服務工作提供了法律依據(jù)，保障了公民的合法權益，也有利于維護我國的國際聲譽與地位。

目前，我國對人口跨境流動的行政法規(guī)制涉及的法律較多。首先，是有關行政組織方面的法律規(guī)定。2018年3月，為了進一步做好移民管理與服務工作，以及人口跨境流動的統(tǒng)籌協(xié)調工作，公安部根據(jù)中央《深化黨和國家機構改革方案》，整合出入境管理和邊防檢查職責，組建國家移民管理局，健全和完善簽證管理協(xié)調機制。除了國家移民管理局是管理人口跨境流動的行政主體外，還包括外交部門、中國海關、國家檢驗檢疫部門等，這就涉及大量的關于行政機構設置、行政部門人員組成和行政執(zhí)法職權職責的詳細具體的規(guī)定。其次，是有關行政行為方面的法律規(guī)定。具體表現(xiàn)為有關出入境管理行政權運行的內容、形式和程序方面的規(guī)定。再次，是有關出入境管理行政救濟方面的規(guī)定，如出入境行政復議、行政訴訟和國家賠償?shù)取膰H法和國內法的角度上看，有關出入境管理的法律法規(guī)在國際法層面，主要適用我國締結或參加的公約、條約、雙邊協(xié)定等，如《維也納外交關系公約》、《維也納領事關系公約》、《中華人民共和國和朝鮮民主主義共和國邊境條約》、《中華人民共和國和緬甸聯(lián)邦國邊境條約》、《中華人民共和國和蒙古人民共和國邊境條約》、《中華人民共和國和阿富汗王國邊境條約》等。涉及出入境管理的國內法，主要包括《中華人民共和國出境入境管理法》（2013年7月1日實施）、《中華人民共和國國籍法》、《中華人民共和國護照法》、《全國人大常委會關于嚴懲組織、運送他人偷越國邊境犯罪的補充規(guī)定》、《中華人民共和國出入境邊防檢查條例》、《外國人入境管理辦法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》等一系列法律法規(guī)。

二、人口跨境流動行政法規(guī)制之現(xiàn)實困境與挑戰(zhàn)

隨著人口跨境流動的日益頻繁，相關的出入境管理法制化建設也在不斷地健全與完善。盡管如此，出入境管理法律制度在實踐中依然弊端凸顯，還存在諸多問題。

（一）人口跨境流動的管理體制不完善

（1）出入境的管理機構較為分散

在出境與入境管理制度中，出境入境邊防檢查、證件簽發(fā)和在華外國人的管理等職責分別隸屬于不同的部門。譬如，我國的出入境證件大致涵蓋十幾種類型（如出國護照、內地居民往來港澳通行證、港澳居民來往內地通行證、大陸居民往來臺灣通行證、臺灣居民來往大陸通行證、公務護照、外交護照、海員證、邊民證、中華人民共和國旅行證、中華人民共和國出入境通行證等），按規(guī)定分別由不同的出入境管理部門簽發(fā)（如：公安機關、國務院港澳辦及其授權的地方外事部門、外交部門及其授權單位、海事局、駐外使領館等）。這種分配方式在維護國家主權與安全、反恐防暴和保障人民合法權益方面發(fā)揮了重要的作用，積極促進了國際政治穩(wěn)定、經(jīng)濟往來與文化交流。但是，出入境管理牽涉眾多的行政部門，部門設置又缺乏科學性，這就使得本該統(tǒng)一的出境與入境管理權實際上處于較為分散的狀態(tài)，在一定程度上造成了部門之間信息溝通不暢、職權界限不明、管理混亂、監(jiān)督有死角等問題，違背了出入境管理屬于統(tǒng)一的中央事權的要求，也不利于出入境管理部門之間的相互配合與合作，也在無形中增加了打擊出入境違法活動的難度。

（2）出入境管理部門職能定位模糊不清

按照國家和社會發(fā)展的需求，出入境管理部門存在職能定位模糊的問題。例如，依據(jù)法律規(guī)定，邊檢機關與海關都承擔檢查、扣留和處理出入境人員和交通運輸工具非法攜帶或裝載違禁物品的重任。然而，依據(jù)相關法律和行政法規(guī)，邊檢機關僅有行政執(zhí)法權，不享有行使偵查權。這就意味著在打擊非法出入境活動時，邊檢機關按照案件的管轄和分工要求，不能承擔案件的調查和偵查任務，不享有刑事偵查案件和治安案件的管轄權。因此，當發(fā)生管轄區(qū)域的盜竊、傷害、打架斗毆等案件時，邊檢機關只能將其移送給當?shù)氐墓矙C關處置。然而，很多案件具有一定的即時性，移交給其它機關或部門會導致因無法保全證據(jù)而造成案件處理上的難度。這不僅會影響執(zhí)法效率、浪費辦案人力、物力和財力，還侵蝕了邊檢機關的執(zhí)法能力、嚴重挫傷了邊防檢查工作人員的工作積極性。甚至在一些情況下，由于部門銜接手續(xù)的繁瑣和困難，對一些本該嚴肅處理的涉嫌刑事違法的犯罪行為，邊防檢查部門有時只能是簡單地施以行政處罰等，無形中降低了對非法出入境行為的打擊力度，不能維護應有的出入境秩序。

（3）出入境管理體制存在弊端

邊防檢查部門工作人員的業(yè)務素質和實踐經(jīng)驗直接決定著邊檢工作質量的優(yōu)劣。1998年邊檢機構進行職業(yè)化試點改革，邊檢工作人員由由現(xiàn)役制改為職業(yè)制。職業(yè)制邊防檢查警官經(jīng)過專業(yè)培訓和長期的實踐鍛煉后，積累了較為豐富的工作經(jīng)驗，具有較高的工作能力。然而現(xiàn)役制邊防檢查站采取部隊建制，“鐵打的營盤流水的兵”，邊檢人員服役期滿就要轉業(yè)了。在這種體制下，邊防檢查站隊伍建設和人才培養(yǎng)受到了較大的影響。現(xiàn)役制邊防檢查人員受服役年限的影響與制約，既缺乏足夠的經(jīng)驗積累，也無法不斷增強工作能力和提高業(yè)務水平。除此之外，職業(yè)制邊防檢查站的工作人員大部分是通過國家公務員考試的方式和渠道招錄的高層次人才，涵蓋的專業(yè)范圍較大，如外語、計算機、法律、公安等。這些不同層次不同梯度的人才，滿足了邊防檢查工作的實際需要，既充實了邊檢人員隊伍，又快速增強了邊防檢查工作質量和工作效率。反觀現(xiàn)役制邊檢人員，到了規(guī)定的年限就要轉業(yè)，明顯影響了人心的穩(wěn)定和業(yè)務水平的提升。職業(yè)制與現(xiàn)役制的長期并存，使出入境的邊檢工作不再實行集中統(tǒng)一管理，因而各地陸續(xù)出現(xiàn)分散、多頭管理的矛盾與問題。

（二）規(guī)制人口跨境流動的行政法律規(guī)定存在缺陷

首先，立法上存在滯后性。“一帶一路”開啟了中國和參與國家的互聯(lián)互通與實務合作，也開起了世界各國共同繁榮發(fā)展的嶄新征程。面對復雜的國內外形勢，我國人口跨境流動的管理與服務必須順應浩蕩潮流，與國際接軌，體現(xiàn)法治化、科技化和信息化的發(fā)展趨勢。但是我國規(guī)制出入境管理的法律法規(guī)及管理細則普遍存在著立法年限久遠，部分條文已經(jīng)不能適應社會和經(jīng)濟發(fā)展的要求。當前更多的是依靠行政規(guī)范性法律文件和相關的政策彌補現(xiàn)有法律的滯后與不足。這就使得我國的出入境管理制度在制度建設上、專業(yè)化發(fā)展上、信息水平提升上與發(fā)達國家仍存在較大差距，也嚴重削弱了我國出入境管理行政法律法規(guī)的執(zhí)法效果和管理力度。此外，我國出入境管理法律法規(guī)中的一些規(guī)定落后于國際上通行的法律法規(guī)，若不能及時修訂與補充，也會給我國的國際交往造成一定的障礙。

其次，法律內容規(guī)定的不明確。現(xiàn)行行政法律法規(guī)在對出入境管理方面部分內容模棱兩可，不夠具體明確，存在適用難的問題。第一，依據(jù)《出境入境管理法》的相關規(guī)定，外交部與公安部共同負責出入境管理工作。兩個部門的溝通與寫作，有利于增強人口跨境流動管理與服務的力度。然而，法律中對兩個部門的職責分工規(guī)定的并不詳細，既沒有明確劃分公安部與外交部各自的權力邊界，也沒有具體規(guī)定它們的配合方式，嚴重影響了工作效率。第二，《出境入境管理法》規(guī)定建立統(tǒng)一的有關管理部門信息共享的平臺，用于發(fā)布出入境信息和平臺互動。但是，該法中并沒有具體規(guī)定負責部門和職權職責。這就造成出入境管理信息平臺的建立缺乏充足的法律依據(jù)，現(xiàn)實中存在共建難、管理難、協(xié)調難、共享難，容易在出入境管理部門之間產(chǎn)生推諉扯皮的現(xiàn)象。第三，1982年，我國加入聯(lián)合國《關于難民地位的公約》，該公約的內容簡單空泛，需要國內立法做好對應的銜接。《出入境管理法》第四十六條規(guī)定，申請難民的外國人，在審核期間可以憑公安機關簽發(fā)的臨時身份證明在我國境內停留;而通過難民申請的外國人，可以憑公安機關簽發(fā)的難民證件在我國境內停留居留。除了這條簡單籠統(tǒng)的原則性規(guī)定之外，并沒有針對復雜的難民現(xiàn)象與問題，也沒有對難民身份的識別方式與程序、難民在華居住生活的保障和難民權利的維護等做出具體的、具有可操作性或指導性的相應規(guī)定。由于其它出入境管理部門也沒有被授權制定具體的執(zhí)行條例，導致在難民問題的處理上缺乏強有力的法律支持，容易造成執(zhí)法上的困惑，也難以充分地保障難民的權益。

（三）外國人權利保障和救濟的缺失

《出入境管理法》增加了對非法出入境行為的處罰力度，大幅度提升了行政處罰的適用范圍。除了罰款數(shù)額和拘留時限之外，還對因非法出境、非法居留、非法就業(yè)被其他國家或者地區(qū)遣返的外國人（以下簡稱“三非”外國人）加大了處罰力度，彰顯了出入境管理法律的剛性作用與功能。但是在對外國人合法權益的法律保障方面依然存在著一些不足。如根據(jù)《出入境管理法》第六十四條規(guī)定，外國人只能通過申請行政復議才能進行權利救濟，而且該行政復議決定是最終決定。這種救濟方式與途徑過于單一，無法充分地保障行政相對人的合法權益。特別是在全球化進程逐步加快的趨勢下，人口境外流動趨于頻繁，移民的數(shù)量迅猛增長，“三非”外國人的人權保障問題越來越收到人們的重視。《出入境管理法》第六十四條的規(guī)定重處罰輕保護，間接剝奪了“三非”外國人尋求行政訴訟的救濟權利，不利于我國國際形象和影響力的提升，同時也不利于對海外的中國公民實行對等保護。

三、人口跨境流動行政法規(guī)制之科學進路

鑒于出入境管理制度實踐中存在的諸多問題，人口跨境流動管理與服務部門應大膽借鑒先進國家的立法理念和經(jīng)驗，以科學發(fā)展觀深入思考出入境管理領的深層次問題，提出既具有戰(zhàn)略意義又具有現(xiàn)實意義的建議與措施，以適應出入境管理新形勢發(fā)展的要求。

（一）現(xiàn)實路徑

完善出入境法制體系。健全的出入境法制體系是建設出入境和諧法治局面的法律依據(jù)和基本保障。應結合國際移民趨勢及我國的經(jīng)濟社會發(fā)展情況，盡快完善規(guī)制人口跨境流動的行政法法律規(guī)定。一方面，在行政法實體內容上汲取發(fā)達國家出入境管理立法中的成熟經(jīng)驗，完善《出境入境管理法》中關于難民與移民人權保障與社會融入的實施細則，針對立法缺陷及法律空白點發(fā)布明確的司法解釋，提高法律的可操作性，積極促進我國出入境行政法律規(guī)定與國際接軌。另一方面，在行政程序規(guī)定方面，按照國際對等原則，成立統(tǒng)一的移民管理機構，細化行政處罰的種類與程序、外國人的權利救濟方式與程序、非法移民的管控程序等，在保障本國公民與外國人合法權益的同時，提高我國出入境管理機關的執(zhí)法權威與工作效率。

（二）未來路徑

打造專業(yè)素質過硬的行政執(zhí)法隊伍與提高我國公民的法治素養(yǎng)。隨著跨境流動人口的快速增長以及人權保障意識的不斷提高，提高出入境管理的執(zhí)法質量與工作效率成為擺在出入境管理機關面前的一個重要課題。應在充實出入境管理法制部門實力的同時，注重行政執(zhí)法人員執(zhí)法素質的培養(yǎng)與提高。此外，公民法治素養(yǎng)的提升與成熟時建設和諧出入境法治環(huán)境的必備條件與不竭動力。應在出入境管理中鼓勵公民積極參與立法、有力監(jiān)督執(zhí)法，以此提高出入境管理執(zhí)法質量與自律意識，推動出入境管理法治的健康發(fā)展。

人口跨境流動的全球化趨勢不可阻擋，而且隨著“一帶一路”的縱深發(fā)展，我國人口跨境流動的數(shù)量還將會持續(xù)增長。中國的人口流入與流出是反映世界移民動向的風向標，妥善解決與處理出境入境管理的法律問題是我國更加開放與成熟的標志。我們應轉變觀念，完善出入境管理法律制度，進一步促進我國經(jīng)濟與綜合國力的快速發(fā)展。

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基金項目：文章系河南警察學院項目《我國現(xiàn)行出入境管理的立法困境及對策研究》（HNJY-2017-40）階段性研究成果;河南省高等學校青年骨干教師培養(yǎng)計劃《我國流動人口法治化管理的問題與路徑研究》（2016GGJS-162）階段性研究成果。

作者簡介：戚瑩（1979- ），女，漢族，河南信陽人，河南警察學院副教授，中國人民公安大學博士，研究方向：行政法、警察法。