地方立法主體擴容問題探究

張煊 張子祥

摘要：2015年《立法法》進行修改，地方立法主體由“較大的市”擴容到所有設(shè)區(qū)的市，從以往的制度設(shè)想實踐為未來地方立法的發(fā)展方向，這不僅對現(xiàn)行立法體制作了彌補，而且對全面推進依法治國、全面深化改革發(fā)揮了重要作用。本文對地方立法主體擴容的合憲性和必要性問題進行分析，總結(jié)了設(shè)區(qū)的市擁有立法權(quán)后出現(xiàn)的地方立法質(zhì)量不高、重復(fù)立法現(xiàn)象嚴重、地方保護主義存在等三方面問題，提出對應(yīng)的解決措施，以期對國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供有益參考。

關(guān)鍵詞：《立法法》 ? 地方立法主體 ? 設(shè)區(qū)的市 ? 地方立法權(quán)

一、《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)的合憲性分析

黨的十八屆四中全會報告強調(diào)：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國?！眹伊⒎?quán)的分配由國家立法體制決定，應(yīng)由憲法加以規(guī)定。[1]因此，地方是否擁有立法權(quán)、地方立法權(quán)的主體、中央和地方立法權(quán)的劃分等都應(yīng)依據(jù)和遵守憲法的規(guī)定，《立法法》對設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)的規(guī)定也必須依照憲法?！稇椃ā芬?guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會有權(quán)制定地方性法規(guī)。《憲法》只把地方立法權(quán)授予省級人大及其常委會，并未向更下層級擴展。而修改后的《立法法》賦予了設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會有制定地方性法規(guī)的權(quán)力，這表明我國憲法存在空白，這就產(chǎn)生了《立法法》與《憲法》是否契合的問題。

我國憲制對地方的規(guī)定與管理一直較為保守，導(dǎo)致地方立法權(quán)的發(fā)展被制度性的模式所限制。也許正是考慮到這點，《立法法》賦予市級地方立法權(quán)的同時，還規(guī)定了省級人大常委會對市級地方性法規(guī)享有“批準(zhǔn)權(quán)”，這既滿足市一級對于地方立法權(quán)的實際需求，又使其符合了憲法規(guī)定，成為立法者在尊重既有制度體系的基礎(chǔ)上最大程度地解決實際問題的一次嘗試。

“擴張地方立法權(quán)是政治主體基于某種政治利益和目標(biāo)的舉措，在沒有違反憲法的前提下發(fā)展了憲法?！盵2]通過修改《立法法》擴張地方立法權(quán)，正是立法者出于填補憲法空白的考慮，基于整體的政治目標(biāo)所為的，并且通過民主機制來完成驅(qū)動，使得憲法在具體問題上明確、有效，也將最終推動憲法的發(fā)展。地方立法主體的擴容，符合民主和自治的要求，也遵循了憲法的精神，體現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化。

二、地方立法主體擴容的立法需求

（一）解決因“較大的市”界定不明存在弊端的需求

原《立法法》僅規(guī)定了“較大的市”享有立法權(quán)，對于何為“較大的市”這一概念并未明確界定，現(xiàn)行《憲法》《地方組織法》和原《立法法》對其規(guī)定的側(cè)重點都不盡相同：《憲法》中“較大的市”指的是位于省級行政區(qū)劃之下的，縣級行政區(qū)劃之上的一級行政區(qū)劃，傾向于將其定位為行政區(qū)劃;而《地方組織法》和原《立法法》中，“較大的市”的定義是享有地方立法權(quán)的城市，側(cè)重于立法主體的范圍。三者相比較《立法法》的規(guī)定范圍最廣，在實踐中存在問題。

當(dāng)時批準(zhǔn)“較大的市”主要是基于經(jīng)濟發(fā)展水平、人口數(shù)量等優(yōu)勢的考慮，其中大部分為重工業(yè)城市，在地域分布上也沒有按照當(dāng)初征稿意見中提出的一省一個的原則。隨著社會的發(fā)展和城市的變遷，很多城市在當(dāng)時所具有的優(yōu)勢如今已經(jīng)不復(fù)存在，甚至被其他城市的發(fā)展超過，而這些后發(fā)展起來的具有條件和潛力的城市又因為“較大的市”審批標(biāo)準(zhǔn)不明確而被埋沒，這種程序上的不透明顯然不符合現(xiàn)代法治的要求。為解決“較大的市”存在的弊端，將立法權(quán)擴大至所有設(shè)區(qū)的市才是最佳的選擇。

（二）調(diào)整中央立法與地方立法關(guān)系的需求

由于中央立法具有普適性的特點，其主要針對相關(guān)領(lǐng)域作一些原則性的規(guī)定，但是，“立法者無法預(yù)測社會發(fā)展中可能遭遇的所有問題，也無法向人們提供一個包治百病的處方單”。[3]針對各地方出現(xiàn)的具體問題，很難做到事無巨細的規(guī)定，往往是留有一定空間讓各地方根據(jù)本地實際需要加以具體化的補充。而且，有些帶有某一地方特殊地域?qū)傩缘氖聞?wù)，地方立法解決即可，并且地方立法者更易于準(zhǔn)確地把握地方特殊性。此時，就需要賦予更多的地方以立法權(quán)，對設(shè)區(qū)的市賦予其立法權(quán)成為必然要求。

而且，原《立法法》在配置中央和地方的立法權(quán)力關(guān)系方面，過度限制地方立法權(quán)，壓制了地方立法的積極性，以致很多地方競相爭奪“較大的市”，這在很大程度上也限制了地方的法治活力?！斑@種立法權(quán)力配置的松散失衡和滯后，客觀上反映了國家治理體系中對‘維護法制統(tǒng)一和‘促進地方發(fā)展之間分寸把握的躊躇。”[4]新《立法法》將地方立法主體擴容，不僅補充了中央立法中原則性規(guī)定的限制，又完善了城市治理制度措施。

（三）適應(yīng)地方治理法治化的需求

地方立法權(quán)的擴張，反映了地方治理法治化的迫切需要。隨著改革的逐步深入，地方事務(wù)的治理難度也隨之加大，對法治的要求也更高。在過去，除了享有地方立法權(quán)的“較大的市”以外，沒有立法權(quán)的城市只能通過尋求省級人大及其常委會的幫助予以立法，但省級立足于全省事務(wù)，很多時候無法完全滿足地方的立法需要，導(dǎo)致了部分權(quán)力與立法權(quán)的錯位。地方治理常以發(fā)布“紅頭文件”來決策，但由于“紅頭文件”的制定程序相對簡便，穩(wěn)定性較差，從而產(chǎn)生許多問題。

設(shè)區(qū)的市進行地方治理改革時，首先要從現(xiàn)行法律中尋找依據(jù)，做到地方改革于法有據(jù);在沒有法律依據(jù)時，就需要展開地方立法為改革提供方向。地方改革要想實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須將改革的成果上升為制度。而地方立法主體的擴容，恰恰有助于從整體上提高我國的市一級地方政府治理的法治化水平。賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，可以化解改革與法治的矛盾，為地方改革先試先行提供合法依據(jù)，保障各項改革活動都有法可依，使地方改革逐步步入法治軌道。[5]

三、地方立法主體擴容面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對

地方立法主體的擴容，既提高了地方進行治理改革的主動性，也發(fā)揮了地方推動法治發(fā)展的積極作用。但地方立法主體擴容到全國所有設(shè)區(qū)的市，范圍很大，各地方在實際行使立法權(quán)時難免會面臨一系列的挑戰(zhàn)，這些問題都是需要重點關(guān)注并及時應(yīng)對的，這樣才能使地方立法主體擴容為推進法治建設(shè)發(fā)揮實質(zhì)作用。

（一）地方立法質(zhì)量良莠不齊

首先，立法人員數(shù)量較少，素質(zhì)參差不齊。設(shè)區(qū)的市的人大特別是其常委會人數(shù)非常少，再加之目前我國地方各級人大及其常委會職責(zé)無法完全發(fā)揮作用，也存在設(shè)區(qū)的市人大下設(shè)的法制委員會的人員配置不夠充分等情況，難以保證地方的立法質(zhì)量。其次，法律專業(yè)人員缺乏。在立法過程中，立法咨詢?nèi)藛T承擔(dān)著重要角色，常常由高校和與法律職業(yè)相關(guān)的法律人擔(dān)任，但目前不是所有的設(shè)區(qū)的市都能具備這樣的條件，經(jīng)濟發(fā)展相對落后的小城市不利于吸引法學(xué)專業(yè)的人才，這就導(dǎo)致這些小城市的立法質(zhì)量存在問題。再次，立法經(jīng)驗匱乏。對于這些新增的立法主體而言，未經(jīng)歷過立法的過程，很難具備相關(guān)立法知識和技術(shù)，對立法事項的拿捏、立法程序的操作、立法草案的審議以及立法案的通過等這一過程中的各個環(huán)節(jié)的事項都缺乏經(jīng)驗與指導(dǎo)。這就導(dǎo)致在立法中對地方特色判斷不準(zhǔn)，立法程序不健全而難以代表當(dāng)?shù)厝嗣窭妗?/p>

鑒于以上挑戰(zhàn)，提高地方立法質(zhì)量，必須通過推進地方立法能力建設(shè)使地方立法主體更有力地行使立法權(quán)。首先，組建一支地方立法隊伍，以適應(yīng)各地方的立法需求?？梢酝ㄟ^拓寬外部法律人才向立法機關(guān)流動的渠道，吸引高校學(xué)者、律師等專業(yè)法律人才加入立法隊伍中，也可以適當(dāng)引進小批曾攻讀法學(xué)專業(yè)的優(yōu)秀畢業(yè)生擔(dān)任助理員，從事立法相關(guān)的輔助性工作。此外，立法機關(guān)可以以各高校、律師事務(wù)所等單位為基地，籌備建立立法人才資源庫，為立法機關(guān)儲備人才。其次，要同時把好人員選拔和人員培訓(xùn)兩道關(guān)卡。一方面，應(yīng)當(dāng)對立法人員進行嚴格的職業(yè)資格準(zhǔn)入限制，并對其道德品質(zhì)和職業(yè)操守進行嚴格考核;另一方面，建立立法人員培訓(xùn)機制，定期聘請專家學(xué)者來為地方立法人員進行理論知識配運、職業(yè)技能培訓(xùn)以及時政方針指導(dǎo)培訓(xùn)。最后，建立健全立法技術(shù)有效應(yīng)用機制，通過高超的立法技術(shù)的應(yīng)用，保證立法的語言準(zhǔn)確性和表述規(guī)范性，保證所立之法的可操作性。

（二）重復(fù)立法現(xiàn)象及應(yīng)對

地方立法主體擴容，是為了發(fā)揮地方特色和優(yōu)勢，使設(shè)區(qū)的市能夠因地制宜地發(fā)展自己，更便于地方管理。但在現(xiàn)實中，有些地方的立法并未顯示出本地區(qū)的特色，只是對中央或其他地方立法的照搬和抄襲，造成立法的重復(fù)。有學(xué)者統(tǒng)計指出，“在法規(guī)條文內(nèi)容上，有1/3屬于可以不寫的，1/3屬于可寫或可不寫的，1/3屬于可以寫的。即使是有的實施類法規(guī)，上位法的條文也占有篇幅，真正根據(jù)本地方實際情況和實際需要、帶有地方特點的規(guī)定就只有幾條?！盵6]這實際就是一種立法不作為現(xiàn)象，主要是立法人員懶惰不作為。這種照搬照抄的行為既浪費立法資源，也損害法律的權(quán)威性，破壞法治的和諧統(tǒng)一。

因此，必須提高地方立法資源的利用效率。同時考慮多方面因素，利用多種方法，使地方立法資源得到充分運用;還應(yīng)注重研究國家和本地區(qū)的立法體系，以增強立法工作的可預(yù)測性，從立項之初就將輕重緩急安排得當(dāng)，避免重復(fù)交叉，確保立法工作有序開展。全國人大及其常委會應(yīng)明確市一級行使立法權(quán)的實施規(guī)劃和具體標(biāo)準(zhǔn)，進一步確定對“城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”的限定;地級市、自治州人大及其常委會、地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)特殊的政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的實際，制定符合本地特殊情況的、具體的、其他地區(qū)不具備該立法條件的地方性法規(guī)，充分發(fā)揮行使立法權(quán)的獨立價值。

（三）將地方保護主義寫入地方立法現(xiàn)象及其應(yīng)對

由于各個地方都會保護各自的利益發(fā)展，而且當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展程度與政績考核相掛鉤，地方保護主義現(xiàn)象普遍存在，并在某些地方較為突出。地方立法中極易出現(xiàn)帶有地方保護主義的條文，地方在立法時可能利用所取得的立法權(quán)將地方保護主義的措施寫入地方性法規(guī)或者地方規(guī)章中，使地方保護主義取得合法化。地方保護不僅對市場經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生弊端，而且對法制統(tǒng)一也會產(chǎn)生不利效果：一些地方立法與其上位法產(chǎn)生縱向的沖突或者與政府部門之間橫向的規(guī)范性文件相抵觸，可能會助長地方立法保護，破壞了國家法制的統(tǒng)一，有損司法公信力。

為克服地方立法主體擴容后產(chǎn)生的地方保護主義合法化現(xiàn)象，必須完善立法審查監(jiān)督機制，以此來引導(dǎo)和監(jiān)督擴容地區(qū)合法有效地行使立法權(quán)?！拔覈⒎ǚㄖ须m然規(guī)定了備案審查制度，但實踐中備案審查的實施結(jié)果并不理想，沒有能夠真正起到法律監(jiān)督的作用?！盵7]針對這一問題，省人大及其常委會應(yīng)當(dāng)成立專門的違憲、違法審查委員會，負責(zé)對地方性法規(guī)的備案審查。若實踐中出現(xiàn)該地方性法規(guī)明顯帶有地方保護主義色彩的、與備案審核通過時的上位法相沖突的情形，可以通過委員會內(nèi)部機制追究其相應(yīng)的責(zé)任。建立健全立法監(jiān)督機制和程序，依法糾正或撤銷違法、違憲的地方立法，使之成為維護法治統(tǒng)一的重要舉措。

四、結(jié)語

地方立法作為立法體制的組成部分，在保障憲法的實施和法律在實踐中發(fā)揮著突出作用，對于我國全面推進依法治國，加快推進地方法治工作建設(shè)，繼續(xù)深化改革都具有非凡意義。發(fā)揮好地方立法主體的作用，增強立法能力，著力提高立法質(zhì)量的同時，也要保證運行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)的順利推進，保障社會公眾對地方立法的充分參與，完善地方立法的備案審查機制與事后糾錯機制，加強對地方立法活動的監(jiān)督工作。

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（作者簡介：[1]張煊，碩士研究生在讀，河北師范大學(xué)，法學(xué)理論方向;[2]張子祥，碩士研究生在讀，河北師范大學(xué)，政治學(xué)理論方向。）