漸進主義模型視角下江蘇省“減負令”政策調整分析

廣西大學 呂舒舒 張震

1 “減負令”政策

“假期是用來超越的”越來越多的家長都開始擔心孩子“輸在起跑線上”，學校老師也開始為了升學目標而“努力奮斗”，盡管國家教育部在1955年就已經出臺了第一部針對中小學校的減負文件《關于減輕中小學生過重負擔的指示》，且在我國發展基礎教育的60年間“，減輕中小學生課業負擔”的工作號召一直沒有停息，但其該政策的工作成效卻是極其微小。

國家往年發布的減負政策已有9道“減負令”在施行，在地方層面根據中央文件指示發布的“減負令”也多達上百條。2000年以前，國家出臺的“減負令”主要是針對課堂內的學業負擔，如嚴格控制課程設置、教學內容和時數，不得隨意增減；限制學生的作業數量以及教材輔導書的使用數量等。2000年以后發布的“減負令”對原有的政策進行了創新，如2000年規定小學生的學業評價要去除百分制，以及在普及九年義務教育地區堅決落實小學免試升入初中。2004年6月明確了“義務教育階段公辦學校一律實行免試就近入學，不準按照考試成績排隊”的規定。基于課外輔導班火熱的現象，國家在2013年8月發布《小學生減負十條規定》，從政策層面嚴令禁止該現象的發生。2017年10月20日，江蘇省教育廳發布了《省教育廳關于進一步規范學校管理切實減輕中小學生課業負擔的意見》(以下簡稱《意見》)針對下一步的減負計劃，重新制定了招生、考試、作業、課程、教師、教輔等規定，目的是要為家長和學生進行“雙減負”，被社會持續關注的江蘇省教育廳是如何面對復雜現狀而調整制定出相關的“減負令”政策，是下文將要討論的問題。

2 江蘇省“減負令”遭遇執行困境

“減負”意即為減輕負擔。受到持續關注的“減負令”是指為學生減輕過多的、本不該有的課業和心理層面的負擔，使學生身心能夠獲得更健康的發展。政策執行遭遇困境，指在政策執行過程中遇到被漠視、規避、拒斥等問題，造成整個政策無法正常進行。江蘇省早在2015年就已經發布了《江蘇省中小學生減負十項規定》，其中特別指出了嚴格限制學生的作業量、課程的輔導補習等方面的要求，規定了小學至高中的考試科目、次數以及學生每天的在校時間、自習時間等，嚴禁下達高考、中考中學指標以及在節假日和雙休日上課輔導的現象。此外江蘇省對于各地義務教育中出現的亂收費、教輔材料泛濫以及有償補課現象也進行了嚴肅查處。

但是，該政策在執行的過程中卻屢屢遭遇尷尬的場面，“上有政策，下有對策”的情況經常發生，尤其是對于一些一線教師來講，“減負令”的出臺并沒有真正地影響其教學方式，他們大多不作出積極的回應，而是靜觀其變、置之不理甚至于變本加厲地對學生進行課程作業的設置，他們仍然認為課程作業是學生進行學習成果鞏固的最佳方式。家長層面則是處于猶豫或矛盾狀態，一方面不忍心自己的孩子每天面臨那么多的課程作業，另一方面則是望子成龍 、望女成鳳的心理在作怪，擔心孩子因為此政策影響到其將來發展。但中小學階段正值學生成長發育的關鍵時期，過多的課業負擔會使其身心陷入不良狀態以及創新意識能力降低，公共政策需要調整以緩解此問題的持續惡化。

3 江蘇省“減負令”政策調整

鑒于以上問題的分析，江蘇省在面對種種政策執行困境的基礎上開始思考，如何在基礎教育階段既不影響學生的身心健康發展，又能夠促進每位學生在不同的起點上也能享受到同樣的優質教育，發展成為建設祖國的優秀創新型人才。所以，江蘇省教育廳在反思自身實情以及全面總結各地經驗的基礎上，在2017年10月推出新的政策—— 《關于進一步規范學校管理切實減輕小學生課業負擔的意見》，規范了中小學校的招生、課程設置、作業、教師、考試、課輔等方面的執行方案。這項旨在為家長和學生“雙減負”的政策，是在遵循學生規律、改進中小學校教學方式基礎上，來“減負增效”的有效路徑，使學生能夠在學習的過程中獲得自由的時間和空間，最終促成其發展成為德、智、體、美、勞全面發展的優秀型人才。

4 漸進主義模型視角下“減負令”政策調整的合理性

美國學者林德布洛姆在批評理性主義模型的過程中構建了漸進主義模型，該模型的要旨在于，廣泛地參與主體了解彼此的價值偏好，通過妥協調試、良性互動進而實現政策的動態均衡［1］。“減負令”在執行的過程中出現了種種不利其繼續施行的困境，江蘇省教育廳根據出現的問題作出了相應的政策調整，考慮到多方的利益要求，不斷進行突破，從而達到一種動態均衡的目的，所以這項政策的變動過程體現了政策過程中的漸進主義模型。每一個政策在執行過程中都會遇到或多或少的問題，在政策制定完成以后應該在不斷發現問題、解決問題的過程中，不斷地進行調整和優化，找出最能夠滿足各方主體的方案，從而達到政策執行效果的最大化。因此，從漸進主義模型的角度進行分析，新一輪“減負令”政策方案的提出是存在合理性的。

5 “減負令”存在的問題

5.1 “減負”政策可實施性小

從1955年至今中共中央發布的各項“減負令”文件也逐年增多，不論是2010年出臺的《關于開展國家教育體制改革試點的通知》，還是各省地區出臺的各項政策，比如湖南省發布的當時全國最嚴的“禁補令”、天津市的“史上最嚴減負令”，都在一定層面上展現著政府在“減負”方面所作的努力，但也出現收效較小的情況，如教育部在2013年發布的《小學生減負十條規定》中提出，要實施“零起點”教學、嚴禁違規補課、進行規范考試、每天鍛煉一小時等。這些政策看起來似乎很完美，但它們并沒指出具體實施過程的具體方案，沒有根據不同的地域進行設置，以及根據不同的學生進行改革等，這種“依葫蘆畫瓢”的方案需要進一步完善。

5.2 “減負令”缺乏問責機制

從教育部這些年來出臺的一部部關于減負的文件可以看出，每項規定都是想從素質教育的角度，為中小學生們創造一個快樂且有利于其身心健康發展的童年。盡管這些政策都是符合教育發展規律的，但是在執行的過程中總是難以走出一個尷尬的場面，即在政策剛頒布的時候發揮出一定的作用效果，但是在之后的日子里就故態復萌。這背后主要的原因就是缺乏相應的問責機制，即使在執行的過程中有一定的問責規定，但是在執行的過程中也只是做表面功夫，象征性地去抓典型，沒有連續有力的處理意見與措施。所以，如果這些明晃晃的減負政策如果沒有建立明確且嚴肅的問責，只會變成一紙空談，只可觀而不可用。

5.3 多重阻力導致執行效果不佳

傳統的應試教育思想以及人們的教育習慣不斷阻礙著“減負令”的實施。在家長層面，家長唯恐孩子跟不上時代潮流，在面對課業減負的問題上總是睜一只眼閉一只眼，甚至于學校教師在逐步地減少學生的課業量，家長們在學生空閑時間蜂擁向課外輔導行業，為孩子尋求更多的學習機會。在教師層面，一些教師為了自己的個人私利，在節假休息日創辦輔導班，打著“因材施教”的名義向學生們進行課程兜售。培訓輔導班在面對“減負令”時更是變本加厲，課內減壓，課外加壓。對于輔導機構來講，國家政策越是對學生們減負，學生們可以自由安排的學校以外的時間就越多，家長們也因此對于課外輔導的需求不斷上升。

5.4 較高執行成本影響“減負”效果

當政策的實施對象對其不認同的情況下，就在無形中加大了它的執行成本。如各種版本的“減負令”政策表面上使家長們可以不用給孩子批改作業，學生的上課時間大大縮短，孩子在表面上已被減負，但因為課程教學時間的縮短，孩子每天15點50分放學，還有的因為每個周三老師需要業務學習，14點50分就放學了，但是這樣的時間點讓工作的家長們無法接。托管班的費用每個月是600元以上，價格昂貴的托管也不一定能保障孩子的安全。這些情況使“減負令”執行成本加大。江蘇省南京市曾有規定讓所有小學實行“彈性離校”制，免費提供延時照顧小學生的服務。但是這種服務的付費方是政府，財政補貼、政府購買服務等成本并沒有劃定在“減負令”之中。

6 目前江蘇省“減負令”調整的最新政策

基于漸進主義模型，江蘇省將“十項規定”變成為家長和學生“雙減負”的政策，這是江蘇省政府對“適合的教育”理念的響應，展現了其在新時代背景下努力實現習近平總書記提出的“公平而有質量的教育”的努力。

6.1 政策可操作性增強

江蘇省教育廳相關的部門負責人指出，該《意見》的發布是省教育廳深入貫徹落實黨的十九大戰略規劃的重要步驟。《意見》規定小學、初中全面推行“零擇班”；嚴格各類的競賽管理，所有的競賽成績都不能享受加分待遇；嚴格控制好考試的次數和內容，小學每學期組織統一的考試1次，科目不超過3門，初中每學期不得超過2次，嚴格控制好學生每日作業總量和時間，小學一、二年級不布置書面的家庭作業，小學中高年級和初中和高中學生每天的書面家庭作業總量分別要控制在1小時、1.5小時和2小時以內；嚴格執行國家的節假日休息規定，禁止以任何形式進行集體補課，高三學生可以根據國家規定在周六進行答疑，但不得收取任何費用；嚴格控制好學生在校的統一集中教學時間，小學生不超過6小時，初中生不超過7小時，高中生不超過8小時［2］。

6.2 政策監管力度加大

為了真正地實施落實“減負令”，江蘇省教育廳建立了省、市、縣、校四級的聯動機制，不斷加大督查力度。如果在政策的執行過程中，有連續排名較后的市、縣、校，就要基于來信來訪的各種情況，對其進行重點約談和通報，確保“減負”的管理能夠真正落實。除此之外，省教育廳還規定了各個地區制定適合于當地發展的《教學指南》白皮書，不斷進行主題教學的研究，切實落實到教與學的各個層面上去；課程教學改革在漸進中進行，啟動“主動發展日”，推動課程實施的個性化進程；試點“作業公示”制度，倡導一種“差異教育”，促進教育的良性發發展［3］。

6.3 政策的依法管理和統一協調

“減負令”在執行的過程中需要做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，同時還應該在各個部門的統一協調中有序實施，比如說教育部門、工商部門、公安部門等都要根據一定的法律法規和要求做好分內之事，對于減負造成的良性或惡性影響積極地回應。在相關的職能部門的相互合作、各司其職的過程中，不斷地優化政策，共同推進教育政策的有效施行，從而保證廣大中小學生的健康成長。

7 “減負令”對公共政策制定與執行的啟示

7.1 公共政策制定與執行的過程復雜

政策在制定之前需要一個漫長的過程，需要對其合理性、可行性以及利弊等各個方面進行科學考量，并在制定的過程中嚴格按照科學的程序進行測定，在政策實施后還要對其進行客觀有效的評估，缺少了任何一個環節都會影響到一項政策的實施效果，從而損害政府的公信力，減低人們的滿意度。

7.2 公共政策必須加強宣傳

注意加大政策的宣傳力度，使得每一項政策規定都是公開透明的，從而進一步提升政策的認同感。不論是“減負令”還是其他各項政策，在制定之后都要對社會民眾進行大力的宣傳與詳細介紹，使得受影響的政策對象能夠對該政策有很好的理解，避免由于對其理解不到位而造成抵觸情緒。只有擁有良好的群眾基礎，才能更好地貫徹落實下一步的政策工作。

7.3 公共政策需要評估

對于已經執行的政策要進行有效評估，這是政策過程中的關鍵階段，因為只有這樣我們才能真正地站在各種利益主體的角度去看一項政策的好與壞，包括政策執行主體之間的信息溝通情況、各種管理資源的投入情況以及社會公眾對于政策的滿意度情況等。政策評估不僅可以加強社會公眾對于政府政策的監督，行使自己的合法權利，還可以增進社會群眾對于政府的信任程度。

7.4 群眾需要提升參與公共政策執行的素質

政策執行成果的有效與否一方面會受到經濟、政治、文化、地域等方面的影響，另一方面，公眾自身的素質也是關乎政策執行過程的一大因素，如果公眾的自身素質與參與能力不高，就會使得公共政策參與度大打折扣。所以對于社會公眾來講，應該積極地學習公共政策的實施方案，了解國家大事，注重自己在公共政策執行過程中的合法權利，做到不干擾公共政策的制定與執行，同時能夠在有序的參與中促進政策地推進。

8 結語

盡管“減負令”本身有一些施行方面的不足，但是在進一步的執行過程中，相關部門根據當地的現實狀況進行了適時的調整與改進，從原來單方面的為學生減負改變成為家長和學生進行“雙減負”，這項公共政策的調整是及時和科學的。所以運用漸進主義模型將公共政策進行分析與評價，是具有科學的指導意義的。