破解重大決策終身責任追究的三大難題

楊建國

伴隨著我國社會主要矛盾的轉化，社會復雜性、不確定性不斷增強，這對黨領導經濟社會發展的能力提出了更高要求。決策是破解政治、經濟、社會等問題的關鍵環節，也容易出現失誤且難以追究責任的情況。因此，如何開展決策問責和糾錯，已成為當前中國改革的核心議題之一，也是推進全面依法治國的題中應有之義。

黨的十八大以來，黨中央高度重視決策責任追究制度建設。十八屆四中全會提出“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”，十九大強調要“強化監督執紀問責”。2016—2018年，國務院連續三年把“重大行政決策程序條例”列入立法規劃，并于2019年4月公布《重大行政決策程序暫行條例》，標志著我國重大行政決策法治化邁上新的臺階。《條例》統一了重大行政決策事項范圍、完善了重大行政決策具體程序、規定了重大行政決策的調整程序、規范了重大行政決策責任追究制度等。推動重大決策終身責任追究制度真正落地生根，當前仍然面臨三重難題亟待破解，即長期以來重大決策責任追究存在著的啟動追責難、認定責任難、確定責任對象難等現實問題。

難題之一：追責啟動難

曾經有段時間，“三拍”決策（即“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”）的惡劣后果嚴重影響了政府形象與地方發展。作為一種有效的治理方式，通過強有力的重大決策責任問責，加強對權力的規范、制約與監督，可以倒逼政府減少、甚至避免重大決策失誤。然而，必須正視的事實是，當前追責啟動難，根源在于重大決策程序的不規范與相關監督體制機制的缺失。

一方面，國家層面缺少關于重大決策責任追究方面的立法規范。《憲法》《國務院組織法》《地方人大和政府組織法》等相關條款，原則性規定了政府機關的行政職權。《公務員法》規定，公務員不得玩忽職守、貽誤工作;不得弄虛作假、誤導、欺騙領導和公眾;不得違反財經紀律、浪費國家資財;不得濫用職權，侵害公民、法人或其他組織的合法權益。并且明確規定領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務。法律解釋可以作為行政決策問責機制的法律規范之一，但它對于重大決策責任追究來說，顯得缺少相關追責主體、追責程序等方面的規定。

另一方面，有關重大決策責任追究的規定，更多地體現在黨和政府的政策文件中。按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全決策責任追究制度，實現決策權和決策責任相統一;建立決策失誤責任追究制度，健全糾錯改正機制;建立決策問責和糾錯制度等。一些地方政府規章對重大決策責任追究進行規范，對決策問責目的、歸責原則、責任主體、責任類型等進行了初步規定。但領導干部并非都是黨員，還應將相關規定有效擴展到所有國家機關公職人員，并增強執行的具體操作性。

難題之二：認定責任難

責任認定涉及重大決策責任追究的事項范圍，即解決“追究什么”的問題。有些政策性文件規定用語比較模糊，使行政決策責任追究的認定標準不明確。

2016年6月28日，中共中央政治局召開會議審議通過的《中國共產黨問責條例》第五條規定：決策問責事由是“在推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設中，或者在處置本地區本部門本單位發生的重大問題中領導不力，出現重大失誤，給黨的事業和人民利益造成嚴重損失，產生惡劣影響的”。可見，決策問責的歸責原則是“過錯歸責+結果歸責”。然而，考察一些地方政府出臺的有關問責的相應規章文本，關于問責事由的規定非常復雜，大大突破了“過錯歸責+結果歸責”的歸責原則，地方實踐中存在違法歸責、過錯歸責、過錯或違法歸責、結果歸責等若干標準。另外，由于許多地方有關問責的規定采取“失誤”“失職”“不力”“違法”“失當”“違反……規定”等詞語來表述追責事由，導致這些歸責原則一直難以形成比較客觀化的判斷標準。

政策評估是“依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據”。一般來說，政策評估信息是對重大決策主體開展責任追究的主要依據，也是決策失誤責任追究制有效實施的重要條件。然而，目前政策評估還不夠規范、不夠完善。如評估主體的單一化、片面追求經濟增長的評估標準、評估方法的不科學，以及被評估者的主觀抵制等，這些因素使政策評估本身面臨困難與不足，進而制約了重大決策責任追究制的有效實施。

難題之三：確定責任對象難

責任對象，即重大決策責任承擔所指向的對象。對于任何人來說，“責任”都不是與生俱來的，責任與責任主體的角色緊密相連。重大決策失誤必須有明確的追責對象來承擔相應的責任，否則會導致追責不公或追責不實。

目前，追責對象存在多種規避責任的情形，如以黨委決策來掩蓋政府責任，即一些地方政府的行政決策，不管事項類別、重要與否，總是報經地方黨委來決定;以集體決策來弱化個人責任，即地方政府為了規避責任，往往采取集體的方式進行決策，甚至采取將決策提交地方黨委、人大和政協班子成員集體討論的方式來決定，如此，政府領導的個人責任被弱化，并容易滋生“為官不為”現象。還有一些行政機關以上級決策來轉嫁自己責任，以某一行政決策經由上級政府或者上級行政機關批準為由分攤部分責任。總之，合理確定責任對象是當前重大決策責任追究時面臨的又一個重要難題。

（作者系南京農業大學公共管理學院副教授）

責任編輯：李佳婧