新《預算法》實施背景下國有資本經營預算監督研究

邵成開

摘 要：本文以新《預算法》實施作為研究契機，詳細分析了我國國有資本經營預算監督工作存在的主要問題，并提出了相應的建議，希望能為相關工作提供借鑒參考。

關鍵詞：國有資本 ?預算監督 ?新《預算法》

國有資本經營預算是我國財政管理工作的重要內容，加強對其的監督對于保障社會資金的科學合規使用以及促進國有資產保值增值都具有積極作用。隨著我國經濟體制改革的全面深化，國有資本經營預算監督管理也在不斷完善，但整體來看尚存很多不足之處。新《預算法》雖然根據之前暴露的問題對預算監督進行了一定的加強，然而還不能完全滿足實際工作的需要。如何在新《預算法》實施背景下，開展更為有效的國有資本經營預算監督是當前急需研究的現實問題。

一、當前我國國有資本經營預算監督工作存在的主要問題

（一）預算編制過程缺乏有效的監督

以2007年為起點，我國已有十數年編制國有資本經營預算的歷史，雖然從制度要求以及流程規定來看預算編制具備了較強的完備性和嚴謹性，但實際效果層面仍暴露出當前預算編制過程存在著審查機制不健全、預算審批偏于形式化以及監督主體過于單一等問題，導致編制過程缺乏有效的監督。具體表現為：第一，部分國有企業未充分重視預算編制工作，沒有嚴格執行新《預算法》的要求，導致做出的預算草案存在整體框架過于籠統，具體條目不夠詳確，重大支出解釋不足等缺點。第二，雖然新《預算法》進一步強調和確立了人大在預算編制過程中應當發揮監督和審核作用，但一方面預算編審本身需要較高的專業素質，另一方面政府也沒有循著新的預算要求相應地給人大在人員和經費等方面做出必要的補充，使得人大的主體地位不能得到很好的體現，對預算編制的話語權和影響力較之于國資委明顯偏弱。

（二）預算執行階段監督不力

新《預算法》重申了各監管方要加強預算執行階段項目支出的監督力度，但從實際落實效果來看，因為制度設計尚存缺陷、內部監督流于形式以及外部監督難以真正介入等問題，導致預算實施過程整體上缺乏有力的監督。具體問題包括：第一，在預算調整方面，預算執行階段常常會發生由于前期調研不夠扎實，投資環境發生意外改變，預算編制不夠準確等問題而造成資金短缺、項目難以完成的狀況，這就不得不進行預算調整。雖然原則上新《預算法》不支持預算調整，但也申明了在屬實必要的情形下可以做出調整方案，這樣偏程序化、不夠縝密嚴謹的規定其能起到的約束作用十分微弱，同時作為審批機構的人大、國資委等通常也會被動性地同意調整方案，缺乏實質性的監督審核。這種相對隨意的調整行為大大削弱了資本預算本身的意義和作用。第二，在內部監督方面，因為當前國企普遍存在著領導身兼多職，許多不相容職務由同一人負責的情況，這就使得內部監督很容易演變成為道德層面的自我約束，導致預算執行在缺乏有效管制的環境中偏離預設方向。另外，承擔監督職責的審計人員通常也會因為部門獨立性不足而不能真正地落實審計工作，造成內部監督本該發揮的職能大打折扣。第三，在外部監督方面，雖然新《預算法》更深入地明確了各級人大以及公民、社會團體、大眾媒介以及其它組織的預算監督權，但在信息獲取以及監督渠道建設方面我國仍存在很大的不足，導致外部監督很難深度介入，能提供的監督力量十分有限。

（三）考核評價監督機制不夠完善

預算考評是長期以來我國預算監督的薄弱環節，新《預算法》雖然根據之前出現的問題做出了針對性的改善，但仍存在著一定的缺陷，主要體現為：第一，當前絕大多數的預算考評都是在核查資金支出是否存在違規問題，而對于直接影響資金使用成效的投資合規性涉及較少，這就為部分職業道德較低的國企管理人員為尋求個人利益而做出不合理的投資選擇提供了空間。第二，績效考核反饋環節監督缺位，現在的績效考核很多時候變成了項目驗收的重要內容，對于考核后的整改反饋狀況通常很少得到監督，能夠積極主動依照考評意見進行項目完善的企業比例較低，這就讓績效考評的效力大幅降低。

二、完善國有資本經營預算監督的措施建議

（一）健全預算管理的全程監督機制

要讓預算監督真正地起到該有的作用，就要不斷地與時俱進，更新監督理念，把握監督關鍵，同時注重引入先進技術來提升監督工作的效率和質量，實現全方位的監管監督。首先，在預算監督理念方面，要以國家發展戰略為指導，注重源頭控制，完善全程監督。預算監督最終是要督促國有企業更好地落實國家產業發展決策，保障國有資產使用的規范性，提高經濟效益。其次，在源頭預防方面，要強化預算編制以及草案審批的監督力度，把可能出現的問題在源頭上做到最大限度的遏制，同時要狠抓項目執行以及結項審核階段的跟蹤監督工作，確保預算資金運行全程都具有有力有效的監督。再次，要注重現代化監督方法的運用，尤其是先進信息化技術的引入，利用互聯網、大數據、數值模型等手段打造高效準確的信息化預算監督平臺，實現統一化管理、全方位監控以及實時跟蹤反饋，系統性地改善預算監督工作的生態。

（二）強化監督力量建設

首先，要進一步強化人大的監督作用，通過立法賦予人大更加全面深入的監督權，使其成為預算監督的核心力量，改變當前預算管理多個環節實質監督主體單一的狀況。其次，要加強國有企業審計部門獨立性建設，排除企業內審計工作的干擾和限制，達成預算內部監督該有的預防保護功能。再次，要加大預算信息的公開范圍和力度，使社會公眾及時了解國有資本的經營預算狀況，同時建立更方便的渠道讓更多的第三方力量參與到預算監督中。

（三）完善預算績效考核監督

完善預算績效考核監督應該重點做好三個方面的工作，一是制定更為全面科學的績效考核標準，二是要加強績效考核反饋監督，三是要嚴格落實績效問責。首先，在績效考核標準設定方面，不僅要對資金使用以及投資決策的合規性進行審核，還要全面考察預算的經營管理狀況、項目目標完成度以及創造的經濟和社會效益等內容，同時在考評機制上要逐步建立內部自評、外部評價以及社會再評價相結合的立體評價體系。其次，績效考核的宗旨是保障國有資產取得更好的使用成效，因此要加強考核完成后國有企業反饋狀況的監管，督促存在問題的企業及時根據考評結果進行整改，為科學合規利用國有資本把好最后一道關。再次，要全面執行績效問責制度，由上而下明晰預算各項工作的責任主體。同時把績效考評結果列為相關責任主體個人職務晉升的重要參考指標，讓績效考評能夠發揮更好的激勵約束作用。

參考文獻：

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