以提高質量為導向探索新型城鎮化之路

鄭俊

當前我國新型城鎮化建設已進入持續深入發展、提升質量的重要階段。近日國家發改委發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》，堅持“以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化戰略”，繼續加大戶籍制度改革力度，加快在城鎮就業的農業轉移人口市民化進程，培育發展現代化都市圈，推進大城市精細化管理，加快推動城鄉融合發展。

江蘇是中國東部人口大省、經濟大省。從城鎮化發展進程看，江蘇經歷了上世紀80年代以蘇南模式為代表的小城鎮快速發展階段、90年代以開發區建設和外向型經濟驅動的大中城市加速發展階段、本世紀以來以新型城鎮化和城鄉融合發展為引領的全面提升階段，城鎮化率從1978年的13.7%提高到2018年的69.61%，年均增加1.4個百分點，是全國城鎮化水平提升最快的省份之一。2013年到2018年江蘇常住人口規模年均增加22萬人，其中城鎮人口規模年均增加102萬人，農業轉移人口市民化壓力大任務重。高質量推進江蘇新型城鎮化建設，落實國家2019年新型城鎮化建設重點任務，面臨諸多挑戰。需要充分考慮江蘇經濟社會發展特點、空間發展格局、城鄉發展特色，提高城鎮保障能力，優化城鎮空間格局，吸引農業轉移人口市民化和本地農業轉移人口就地城鎮化，加強多方合作，高質量推進國土空間規劃編制，有序推動各項任務落地生效。

高質量提升基本公共服務水平，有效提高城鎮保障能力。此前中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制，2019年進一步全面取消重點群體和Ⅱ型大城市落戶限制，全面放開放寬Ⅰ型大城市落戶條件，調整完善超大特大城市積分落戶政策，允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶，大幅增加落戶規模。一系列戶籍制度改革舉措，勢必推動形成人口落戶潮，城鎮人口規模增加的數量和速度將進一步提升。人口規模的增加為城市的發展提供了創新的源泉和基礎，同時也對城鎮服務能力提出了挑戰。當戶籍不再成為人口流動的障礙，人們可以自由選擇落戶地，人口容易進也容易出。尤其是蘇中、蘇北地區，以人口外遷為主，部分城市和城鎮在收縮，城鎮服務能力和吸引力偏弱。全省各城鎮應進一步提升公共服務設施水平和服務質量，尤其是蘇中蘇北地區城鎮，要根據自身資源特點發展特色產業，增強城鎮實力和保障能力，吸引人口落戶留住人才，推動城鎮建設高質量發展。

高質量推動交通設施建設，優化城鎮空間格局。江蘇交通基礎設施發展迅速，尤其是高速公路網絡發達，2011年全省高速公路網密度為4.02公里/平方公里，居全國各省（區市）之首，超過一般發達國家水平。這也有效推動了“三圈五軸”城鎮空間格局的形成，促進江蘇經濟社會快速發展，人民生活水平不斷提升。但是，在以城鎮群、都市圈為主體形態的新時代，高速鐵路對于優化城鎮空間格局、帶動沿線城市產業發展、促進人口集聚的作用越發凸顯。2017年江蘇全省鐵路總里程2791公里，列全國第22位;高鐵里程846公里，列全國第11位;每萬平方公里鐵路里程260公里，列全國第12位;每百萬人口平均擁有鐵路營業里程35公里，列全國第30位。2018年建成連鹽、青連、寧啟鐵路二期等鐵路項目5個，鐵路總里程增加到3126公里，但高速鐵路里程并未增加，高速鐵路網絡的建設滯后于經濟的發展。揚子江城市群僅有連接南京和上海的京滬高鐵、滬寧城際鐵路兩條高速鐵路，蘇南全國百強區縣前列的武進、江陰、張家港、常熟、太倉不在現有高鐵廊道上，長江以北的揚州、泰州及南通更是如此。省委省政府加快建設現代綜合交通運輸體系適合省情，尤為重要。加快南沿江、北沿江城際鐵路建設，強化揚子江城市群引領作用，促進沿江產業帶發展，引導城鎮緊湊布局;加快沿海、沿東隴海交通走廊建設，強化南京至淮安、宿遷、鹽城、連云港等交通聯系，補齊交通基礎設施短板，優化全省城鎮空間格局。

高質量推動現代化都市圈建設，提升城鎮功能品質。隨著社會的發展和技術的進步，農業剩余勞動力向非農產業轉移是不可逆的長期過程。從人口聚集的態勢來看，農業轉移人口更多向特大城市、大城市集聚。相對于2014年，2018年江蘇省特大城市數量不變、人口規模小幅提升，大城市數量、人口規模和占比均明顯提升;中等城市數量變化不明顯，但人口規模和占比微降;小城市數量明顯減少，尤其是小于20萬人的Ⅱ型小城市數量明顯減少，人口規模減少一半。以南京、蘇錫常及徐州為核心的都市圈地區越來越成為新型城鎮化的主要空間載體，是外來務工人口市民化的主要承接地。但都市圈不是一級行政單元，是多個平行行政主體組成的發展聯盟，當共同利益與地方利益發生沖突時，各行政主體多立足本地利益，導致都市圈整體利益受損。尤其是核心城市周邊的跨界地區，往往會成為城鎮功能品質的洼地。應充分發揮南京、蘇錫常和徐州核心城市的引領作用，用好用活國家各項政策，完善區域協調機制，提升圈內城市功能品質和影響力，加快推進長三角一體化發展，助力長三角地區建成世界級城市群，助推高質量發展。

高質量推動重點中心鎮建設，提升就地城鎮化質量。近年來全省建制鎮數量逐漸減少，但人口規模小幅上升。小城鎮尤其是重點中心鎮是本地農業轉移人口就地城鎮化的主要載體。培育重點中心鎮發展，是推進新型城鎮化發展的關鍵環節，也是江蘇城鄉建設高質量發展的內在要求。但是，重點中心鎮也存在公共服務功能偏弱、城鎮發展動力不足、老鎮破敗新鎮區發展不集約等突出問題。同時還呈現出區域發展不均衡特點，蘇南地區的重點中心鎮經濟發展速度較快，城鎮化水平增幅明顯;蘇中地區重點中心鎮發展速度一般，蘇北地區除徐州市重點中心鎮發展較快外，其余地區重點中心鎮發展較緩慢。在新型城鎮化發展中，應充分發揮小城鎮尤其是重點中心鎮的作用，充分尊重各鎮的地區差異，針對蘇南、蘇中、蘇北地區不同發展階段和特點，選擇不同發展策略，擺脫產業發展的路徑依賴，結合自身資源發展特色產業，推動村鎮工業向園區集中，強化重點中心鎮作為聯系鄉村地區與城市紐帶的作用，為鎮區居民及周邊鄉村提供優質公共服務，提升基礎設施配置水平，建設城鄉美好生活圈，吸引本地農業轉移人口進鎮區，提升就地城鎮化質量。

高質量編制國土空間規劃，提升城鄉融合發展水平。落實全國國土空間規劃的要求，指導市縣國土空間規劃編制，確定江蘇省域戰略目標和開發保護格局，明確城鎮等級結構和職能分工，識別重要城鎮發展空間，促進揚子江城市群建設、三大都市圈健康發展，凸顯點狀發展地區特色，進一步優化形成大中小城市和小城鎮差異化協調發展的城鎮化空間格局。引導城鎮由外延擴張向內涵提升轉變，提升資源集約節約利用水平，提高城鎮功能品質和吸引力。落實鄉村振興戰略相關要求，優化鄉村生產生活生態空間，塑造鄉村特色風貌，引領全省新型城鎮化與城鄉融合發展。全面啟動市縣國土空間總體規劃編制，落實國家和省級國土空間規劃要求，強化“三區三線”管控，制定空間資源用途使用規則，促進城市精明發展，創造宜居的生活空間、宜業的生產空間、宜人的生態空間。

（作者單位：江蘇省城市規劃設計研究院）

責任編輯：王婷