國有企業財務治理結構困境與出路

西安熱工研究院有限公司 靳楠

國有企業在過去三十年的改革中取得了一系列重大成果，國企改革深化和構建了新的體制，實現了公司制股份制改革和基本完成國有經濟布局和結構的戰略性調整任務，并且在國民經濟中發揮了的主導性作用，推動社會主義市場經濟健康發展。

但就當前來看，國有企業仍存在諸多問題需要深入改革，其中最突出的是財務治理問題，其問題主要體現在政府對國有企業過于干預和企業本身財權過于集中以及缺乏有效監督，導致一些經營者或股東決策隨意、投資失策、濫用權利等事情發生，有的企業還存在類似“內部人控制”現象，直接侵害了中小股東的利益，對這類問題的解決已是迫在眉睫。本文將對現有的國有企業財務治理結構問題進行研究，希望從中得出一些啟示，指導我國國有企業的改革實踐。

1 國有企業財務治理結構中面臨的困境

以下主要從財務組織結構和市場體系兩個角度分析國有企業財務治理問題。

1.1 國有企業財務資本結構不合理

資本結構、股權結構和債務結構是國有企業財務結構的主要組成部分，尤其是股權結構，在改革之前的計劃經濟時代，國有企業可以說是政府的附屬物。隨著改革開放之后，國有企業的股權才從單一國有股東向股權多元化轉變，雖然國有企業股權已形成多元化，但是國有股仍然存在“一股獨大”現象。這嚴重影響了股權結構治理效果，在“一股獨大”的背景下，強大的國有股東會借用自身股權優勢，通常以自身利益作為出發點，做了一些不符合實際或侵犯中小股東的事情，并隨意投資、隨意決策影響了企業的發展，削弱了國有企業參與市場的競爭力。

從債權結構方面來看，在過去國有企業使用的債權工具機構不合理。在我國改革初期，國有企業從“撥改貸”改革之后，銀行成了國有企業主要外部融資的渠道，因此，國有銀行是國有企業絕對的債權人，它占據絕對比重的債權。

此外，國有企業債權期限結構不合理，我國國有企業長期債權占比很小，大多都是短期債權，由于長期債權和短期債權比例失衡，不利于各債權治理效率；加上國有企業和銀行的控制人是政府，政府在企業中有絕對治理權，導致一些債權人無法參與到治理中來，而國有企業在短期貸款壓力下很難作出長遠戰略決策，短期貸款資金也很難發揮重要作用。最終導致國有企業短期負債率高，驅使債權人財務治理短視、治理效率低下。

1.2 我國的市場體系不完善、法律法規不健全

我國市場經濟體制還有很長的路要走，雖然我國的資本市場比計劃經濟時期有了長足的進展，但是與西方國家的資本市場相比相差較遠，國內資本市場主要存在以下不足。

一是相當大部分的上市公司中的國家股和法人權未能上市流通，同時，在資市場信息存在不對等、不充分和不及時現象，有的投資者只憑小道消息進行投資，出現嚴重投資失誤，有的企業利用企業內部非公開信息進行內幕操縱，擾亂了市場資本次序。

二是我國的職業經理市場不健全，大部分的國有企業經理人是由地方政府或上一級政府選派，然后以形式化走董事會或者股東大會的法定程序。可見，經理人的選拔中缺乏透明度，經理人能力、經驗、背景不得而知，最終導致國有企業的職業經理市場化無效。

就比如筆者走訪某國有企業中發現，這樣企業的主要領導都是自于政府組織部門的“委派”，并且，這家企業從未考慮從來市場上引進高層管理人才，因此選派職業經理人已成為了這有企業的習慣。可以看出，這家企業對于選派經理層很重視，他們還將其視為主要業績評估標準，不是企業利潤的實現，可見，企業應該有一定的政治目標，由于管理層采用選派模式，在管理能力上也不是人選的主要指標，這樣必然導致經營管理能力的低下。因此，筆者認為：國有企業必須要走出這低效率、具有政治目標的人才選派模式，要大膽地從市場上引用優秀人才，才能將國有企業推進更好的發展。

另外，法律法規不完善也是一個重要因素。國家法律中明確規定；企業聘用外會計師事務所、注冊會計師等對企業具有監管權，但在實際操作中，這些機構在強大利益的誘惑力之下，它們通常對對大股東或者管理者的違規行為坐視不理，有的更為嚴重是與參與財務造假，欺騙社會和投資者。因此，加強完善相關的法律法規體系更為重要，更有意義。

1.3 財務組織結構不完善

利益主體信息溝通不暢、權力不對、出現“內部人控制”現象，已成顯露國有企業財務結構存在問題，國有企業利益主體權利不對，存在的“內部人控制”現象這其實說明了股東大會和監事會對股東的行為約束失效。

首先，國有企業大股東和中小股東在利益目標不同，無論是投資偏好還是產權權能以及信息優勢都在存在較大差異，因此容易造成股東內部利益的沖突。通常情況下大股東追求資本的保值增值，承擔社會責任、追求和改善社會福利。而作為中小股東追求的是資本的保值和增值，不需要承擔社會責任。但在信息方面大股東占有絕對優勢。同時大股東也有不對等的權力，大股東具有對公司重大的財務決策權、高層管理人員的任免權。因此，在國有企業中高層管理人員多要聽眾大股東意見，否則，他們有被撤職的危險。由此很多上市國有企業中容易造成大股東有和高層管理人員合謀操縱股價的可能。

其次，監事會的監控無效。之所以存在監控無效，主要由于監事會缺乏利益驅動，同時監事會的成員多是來自政府退休官員、公司職工代表、內部股東代表等，他們主要代表是國有企業法人利益。加上他們缺乏相關專業知識，加自身的權利和能力有限和監督動力不足，很難發揮監督權，監事會基本成為擺設。

2 完善國有企業財務治理結構的出路對策

2.1 加強股權結構和債權結構改革

首先，需要對股權結構和債權結構的治理，只有加強國有企業股權結構改革和債權結構改革，促使“內部人控制”轉成為企業股權結構的多元化，同時還需要加強對投資機構和小股東的權益保護問題，有必要地將中、小股東聯合起來形成的大股東爭奪通過股東大會“公司代理權”和“用手投票”的權利。同時我們也可以通過委托機構投資來代理，獲得小股東發言權，強化股東和財務監控權，并能積極獲企業的戰略決策權以及監督甚至解雇經營者的權利。同時，國有企業還需要在債權工具和債權期限等方面得平衡。

2.2 完善國家市場體系以及法律法規體系

政府和市場是對國有企業治理的兩個要素，政府方面通常是指政府需要對國有資本出資者制定相關制度以及相關財務規范，而市場方面，是指需要市場利益者參與治理，為了達成這些方面治理效果，可以從以下幾個方面著手。

首先，我們借鑒一些國外治理模式，如日本企業采用債權人相機治理模式，它們更充分發揮重視債權人在財務治理中的地位和銀行的作用。

其次，完善職業經理人市場，加強和健全財務經理市場競爭機制，無論是從財務經理的人選招聘到成功上崗都是采用競爭制、透明化。同時還要需要加強對財務經理人員的約束。同時要推行職業經理資格認證制度，特別國有企業應該更應該建立經理資質評價中心，對于選拔職業經理具有符合企業所需的相關資質量，保證職業經理的素質和效率。

最后，要平穩和保護各方利益相關者的利益，需要從法律角度進不斷完善相關法律法規，確保市場上相關利益者的權益得到保護，但就當前來看，我國市場經濟制度仍然有很多不完善，需要我們負重前程，需要我們不斷建立健全法律法規。

2.3 建立健全互相制衡的財務組織結構

其可以從股東大會、董事會、經理層來看待財務組織結構上的問題。

首先，加強改革股東大會的相關制度，就比如，建立和完成投票制度，增強中小股東的參與動力和投票效力，防止大股東不正當交易，真正把公司資料到、人員、財務和業務分開，防止一些不規范的交易，侵蝕上市公司利益。同時還要完善股東大會的投票表決制度，建立利害關系股東回避制度。

其次，實現董事會結構的創新。重點是把總經理職務與董事長職位分開，并對董事會成員進行結構上優化和完善相關董事制度等，當然在建立健全獨立董事制度會面臨很多難點，但仍然需要去克服，才能解決制衡目前國有企業的財務組織結構的缺陷。

3 結語

隨著中國經濟的不斷發展，國有企業面臨的額競爭越來越激烈。如何在激烈的競爭環境中修煉好內功，國有企業需要擺脫“行政化、命令化”的公司管控方式。也就是說在整個財務治理的過程當中，應該以市場角度考慮，而不是采用下達“紅頭文件”的形式來對財務方面的治理。要把所謂“政企不分”的現象解除掉，擺脫政府行政化的指導國有企業經營現象，同時由于大部分國有企業一股獨大，財務治理和內部控制的掣肘往往形同虛設，最終導致“形式上獨立而實質上依附”的現象出現。那么，這些的問題都需要從財務治理結構方面去處理，特別是國有企業需要股權結構和債權結構深入改革，完善財務組織結構，同時要不斷地完善市場體系以和法律法規體系，只有把這些方面做好，才能有效解決當前國有企業財務結構治理的問題，才能真正提高國有企業財務活動的效率。