互聯網金融的風險監管研究

西北政法大學 陳子鴻

1 互聯網金融概述

1.1 互聯網金融定義及范疇

由謝平和鄒傳偉教授在《互聯網金融與模式研究中》首次定義我國互聯網金融概念為不同于商業銀行間接融資，亦不同于資本市場直接融資的“第三種”融資模式。綜合目前各方觀點，認為互聯網金融是傳統金融行業與現代互聯網技術相結合，利用互聯網信息及技術，實現資金融通、支付、 轉移、投資和理財等功能的組合體。

目前對互聯網金融發展模式的分類在學界沒有一個統一的界定，但其內容基本相似，主要包含以下幾種模式：(1)傳統金融互聯網領域的擴展創新，指結合互聯網本身特性，實現傳統金融在廣度等方面的延伸，如網上銀行的推廣、電子銀行、網絡證券、APP軟件等。(2)互聯網小微金融模式，指與傳統金融業務不同，將互聯網思維與技術應用于金融業務，創新出為分散投資者參與投融資的平臺。主要包含P2P借貸，網絡眾籌等。(3)互聯網金融服務，指根據金融業務需要，引入的相關互聯網平臺，提供更方便的線上服務。主要包含第三方支付，互聯網保險，互聯網基金等，如余額寶，E家保險，中民保險等。

1.2 互聯網金融風險

1.2.1 互聯網金融基于技術層面的特有風險

互聯網金融是隨著網絡技術和信息發展而產生的新金融，技術風險是計算機網絡技術特有的風險之一。技術風險主要指計算機技術缺失、落后及互聯網工具漏洞所造成的風險，體現在以下幾個方面：一是互聯網金融工具及軟件漏洞。互聯網金融對金融工具、軟件、平臺的依賴性極強，雖然目前絕大多數軟件系統存在防火墻和防御體系，但隨著網絡技術的不斷進步，仍存在較高被攻克的風險，進而可能導致嚴重的信息泄露、信息篡改，系統癱瘓等問題。如《移動互聯網金融APP信息安全現狀白皮書》指出，現存部分APP存在加密算法誤用、加密協議現實不正確、不完整等情況，易造成信息篡改，信息盜用。二是指相關人員操作不當導致發生直接損失或間接損失，因互聯網技術有相對較高的復雜性，相比傳統金融更易導致操作失誤的發生。三是由信息缺失，信息偽造導致損失的風險。互聯網平臺的大部分業務借助互聯網工具進行，沒有柜臺式面對面的信息核查。一方面增加了機構主體所得信息虛假，信息缺失的概率；另一方面使信息偽造更加便捷。因此，許多公司機構的客戶信息質量較差，易導致對客戶判斷不準確，信息傳達不到位等諸多問題。

1.2.2 互聯網金融基于傳統金融層面的相關風險

(1)信息不對稱風險。信息不對稱指交易中各交易者擁有的信息不同。由于互聯網金融業務的高虛擬性、模糊性和分散性，且在信息體系尚未完善的條件下，交易信息確認其真實可信的難度更大，導致信息優勢一方促使利益分配不均衡，容易出現道德風險及逆向選擇。如眾貸網信息審核不到位，其下一個300萬融資項目為發現已是第三次抵押，造成其資金難以追回，最終宣布破產。

(2)流動性風險。首先，互聯網金融具有高周轉，流量大，聯動性強等特征；其次，互聯網金融平臺存在風險保障金不足，杠桿比例過高等情況；最后，其存在較高擠兌風險隱患。擠兌風險即在短時間內資金集中取現的風險。由于互聯網金融的強時效性，收益下降或市場恐慌等因素更易傳播出現擠兌風險。綜上其相較傳統金融更易發生資金鏈斷裂，爆發流動性風險。

(3)長尾風險。長尾定律原指主流市場外滿足差異化需求的利基產品其總體份額可與主流市場相同。基于互金行業的長尾風險指因交易對象的差異性、分散性、個體數量龐大而導致的風險。互聯網金融產品主要為普惠性的利基產品，主要交易對象為尾部的一般投資者，其中大部分客戶為中小企業和中低收入群體，其金融知識相對匱乏，對金融風險的衡量、辨識能力較差，在交易中常常處于弱勢地位，易發生盲目投資、欺詐等現象。且監管成本，執法成本較大，使全體社會帕累托最優難以實現。

(4)資金安全風險。互金行業中特別是第三方支付平臺，其服務內容中會包含以平臺形式吸收大量分散的客戶資金行為。聚集的資金規模較大，存放分散，可能產生一系列資金安全風險。一是可能發生備付金被挪用，用于購買高風險投資產品的情況；二是第三方支付機構運用自身便利，進行洗錢犯罪等違法行為；三是客戶備付金分散存放，存在較高的流動性風險。雖然《國務院辦公廳關于印發互聯網金融風險專項整治工作實施方案的通知》中明確規定，非銀行支付機構不得挪用、占用客戶備付金。但由于執法不完善仍存在如浙江易士企業挪用備付金等事件的發生。

2 我國互聯網金融監管歷程及現存問題

2.1 當今互聯網金融存在的問題

2.1.1 法律法規及監管制度滯后、不完善

第一，雖然我國出臺了《指導意見》《互聯網金融個體網絡借貸，電子合同安全規范》等工作方案，但目前尚未出臺專門針對互金的法律。由于互聯網金融具有極高的創新強度，金融監管法律法規確立和調整速度存在必然的相對滯后性，導致法律法規難以跟上其創新步伐，致使大量監管空白和漏洞出現。第二，因在市場準入、信息核實、經營方式，監管對象、主體等要素極大的超出了傳統法律發給的覆蓋范疇，在未對傳統法規進行補充完善的前提下，直接將傳統法律應用于互聯網金融領域會導致許多不協調問題突出。第三，法律監管效力不高，內容較籠統。至今互聯網金融行業出臺的大多是辦法或意見等規范性文件，法律效力不高，監管效果不明顯。

2.1.2 多頭監管導致的責任不明、責任推諉，監管不協調

互聯網金融有顯著的跨界混業屬性，我國針對互金行業采取多頭分業模式進行監管。雖然國務院確立了金融監管協調部級聯席會議制度，但會議只承擔金融監管協調職責并沒有決策權，其功能和作用上極為有限。因此存在監管不協調，眾多問題難以統一界定，部門職責權限劃分不清，監管空白與監管重疊等問題，易產生相互推諉的風險。監管資源浪費現象比較嚴重。

2.1.3 監管技術手段落后

互聯網金融因其行業特性，使其包含各類非規范化的創新服務模式和數量眾多且分散化極強的客戶群體。傳統監管技術手段應用于互聯網行業成本過大，與互聯網金融技術相匹配的高科技及監管手段缺失。缺少利用大數據，云計算等技術，降低監管成本、提升效率的手段。

2.1.4 征信體系，信息保護、披露制度不完善

首先，我國互金行業信息披露制度較為薄弱，雖然相關監管征求意見稿出臺，自律行業頒布信息披露細則，加快了信息披露進程。但我國互聯網信息采集和風險分析數據庫仍未建立，金融監管部門及投資者無法準確了解市場變動情況，中小微企業等機構信息仍存在披露內容不完整，信息調整滯后等問題。其次，我國互聯網金融擁有大量客戶信用數據，但近6成個人征信信息在體外循環(楊青、黃俊杰、肖立偉：《互聯網金融創新及監管政策研究》，載《上海金融》2018年第2期)，未與中央銀行征信體系聯通。最后，信息保護制度嚴重缺失，由于互聯網長尾市場的特性，導致執法成本較高，執法難度較大，個人信息隨意買賣，信息泄露事件頻發。

2.1.5 監管力度難以把握

明確法律監管實施的力度是難以測度的博弈問題。針對互金行業，若監管力度過大，則相應的監管成本較高，創新和發展可能受到嚴重約束，限制行業自由發展空間，對經濟發展起負面作用。若監管力度過小，互聯網行業發揮自身優勢過度追求利潤，引發違約違法事件，傷害傳統金融行業。因此要求既能保證監管的有效性，又能保證一個寬松健康的發展環境，維護行業發展前景，控制監管成本。測度如此監管力度達到以上平衡要求是難以把握的問題。

2.2 國外互聯網金融監管經驗

2.2.1 美國互聯網金融監管經驗

互金行業監管在美國采用寬松審慎的分頭監管模式，不同金融監管當局監管職責不同。美國沒有針對互金行業制定專門的法律法規，而是對現有金融法律進行補充完善。即在傳統金融監管法律法規上補充適于互金的監管規章和辦法，將互聯網金融納入原有監管范圍。美國對互金行業的監管側重于持續的信息披露和嚴格的準入制度。第一，有效的信息披露是交易各方全面溝通信息的橋梁。在美國，網絡借貸企業要求將預期收益率、貸款用途、融資者匿名信息等進行完整披露和備案，信息的變更也要求及時進行動態披露，并對披露的內容承擔法律責任。《JOBS》法案中對于信息披露按規模不同有不同層次的要求，保證了創新性與監管強度的平衡。第二，美國對互聯網金融機構有嚴格的牌照要求，《JOBS》法案中明確規定，相關機構必須獲得牌照或豁免權才能進行相關業務，且各互聯網金融行業都有明確的準入門檻，對初始資金，自由資金，保證金都有清晰的要求。

2.2.2 英國互聯網金融監管經驗

英國在信息披露層面更為具體、詳細，如英國對網絡借貸中的利率、期限、相關費率、違約率等細節內容都作出了具體明確的規定。英國對互金行業同樣采取審慎監管的原則，英國監管的特點體現在強行業自律上。英國最先成立了世界上首個P2P行業協會，隨后又陸續出現眾籌協會等。英國自律性組織負責規定一部分行業標準和行業規則，利用行業內積累的經驗和判斷解決政府法律法條難以明確規定的部分，對行業發展起到良好的引導規范作用，行業自律在一定程度上替代了政府監管。

3 互聯網金融監管政策建議

我國互聯網金融經過長期發展已有一定基礎，但尚存法律法規滯后，監管不協調，責任推諉，征信體系，信息披露不健全等問題，仍需進行合理改進優化。借助英美兩國互金監管經驗的同時，結合我國自身發展特點，提出監管政策改進框架。形成以監管制度及法律法規為支撐，從監管主體、信息控制和優化與保護三個角度建立我國互聯網金融監管政策改進框架。

3.1 建立健全互聯網金融監管制度及法律法規

有法有規可依是一切監管的基礎，無論監管主體，信息控制、優化與保護方面都需要合理、完善的相關法律法規作支撐，才能有效的建立和執行。我國互金行業監管法律法規存在著缺失、滯后、效力不高、內容籠統等問題。為解決相應法律層面的問題，首先，對于可劃歸于傳統金融范疇的部分，應通過立法研究，對原有金融法律法規修訂并完善，將互聯網金融歸入傳統高效力層級的法律法規之中，彌補互聯網金融監管法律漏洞。一是在行為監管方面，明確不同模式下互聯網金融企業的管理人員準入，業務準入，市場準入條件；二是對信息披露的層級、范圍、披露主體進行明確的規定。其次，對于互金行業特有的，無法劃歸傳統金融監管法規的問題，設立獨立專門的監管法律規章，對如網絡技術，數字簽名、點子合同、黑客攻擊處罰等特有部分作出明確規定，完善監管空白。

在研究設立監管法規時要針對互金行業特性進行適當調整。第一，由于強創新性，設立法律時應依照現存情況，提高法律前瞻能力，對未知的監管漏洞提前預測引導。第二，互聯網金融涉及計算機技術層面廣泛且復雜，需要與國家技術部門協同制定科學、適用的規章制度。

3.2 明確責任主體，加強統籌協調接管

2015年出臺的《指導意見》明確了“依法監管，適度監管，分類監管，協同監管，創新監管”的互聯網金融監管原則，基本確定了主要互聯網模式監管權責劃分及監管責任主體。但具體細分行業的監管細則并未出臺，對于新興互聯網金融模式的跟進劃分滯后，相互協調不足。一方面，根據互聯網金融明顯的小規模、分散化、長尾特征，建議充分發揮地方監管優勢，在權責主體的分配上形成中央—地方協同監管模式，擴大監管覆蓋范圍，細化監管主體，緩解地域監管不平衡，監管空白問題；另一方面，互聯網金融有明顯的跨界混業特性，采取的分業監管模式易發生制度性錯配等問題。綜合我國現有互聯網行業發展特征，監管成本，并參考其他發達國家監管體系，本文認為沿用分業監管為較合理的監管制度。為解決分業監管引發的制度錯配等問題，一方面需要有非常清晰明細的監管職責界定，在現有制度劃分界定上，梳理交叉性較高的互聯網金融業務；另一方面，互聯網金融監管不明，責任推諉的情況無法徹底消除，建議在分業監管的基礎下設立專門的互聯網金融協調部門，協調中央與地方，各監管主體之間的問題和矛盾，加強各主體溝通聯系，避免“自掃門前雪”的現象發生。

3.3 建立完善征信體系及信息預警、信息披露制度

(1)以法律的形式規定強制的信息披露要求。其次對現有機構平臺進行風險評估，劃分層級。按照規模、復雜性、影響力、風險傳染性等指標對互聯網金融機構評估，將重要性較大的機構列入關鍵層，將重要性較小的機構列入普通層。針對關鍵層實行較為嚴格的動態信息披露，準確掌握其變動情況，減少可能由信息不對稱造成的風險。相對于等級較低的普通層，實行寬松審慎態度的信息披露，確保核心基礎信息及時準確，同時留給互聯網金融創造良好寬松的發展環境。最后對違反信息披露義務要做到有效懲罰，適當提高懲罰力度，提升違法成本，達到威懾效果，保障制度落實有效。

(2)建立健全征信體系。應由我國政府主導，設立權威合規的征信體系和評級體系。第一，跟進相關法律法規完善。第二，建立并完善中央銀行—傳統金融機構—互聯網金融機構信用信息共享體系，加強各機構信用信息溝通，協調可能出現的信息缺失問題，為互金行業監管提供較好的外部條件。第三，建立信用黑名單，限制黑名單機構平臺規模業務，引導淘汰信用不良機構平臺。第四，借助權威信用評級機構，利用其專業性能發掘更多潛在信用問題，將專業機構信用評級報告，專業人士意見納入考核公示體系，補充政府征信結構，完善現有評級制度。

(3)建立信息防火墻，風險預警機制。由于互聯網金融信息數量龐大，分散等特性，應由政府牽頭建立起用于互聯網金融信息采集分析的“虛擬大數據中心”，收集互聯網金融機構及平臺的基礎信息、征信信息、交易信息等。以大數據為依據，充分利用云計算，區塊鏈等互聯網計算機技術，檢測互聯網金融產品和模式的生命周期，科學預測各機構平臺可能發生的風險影響范圍及深度，支撐互聯網金融摸排及查補，做到穿透式監管和預測性監管。參考美國風險預警機制，披露合理預測結果并進行風險預警，警告潛在的風險及損失，為投資者決策提供完整真實意見。

3.4 加強、規范行業自律，凸顯自律組織地位

行業組織自律作為另一種監管主體，可以起到緩沖政府監管主體和被監管機構之間的相互矛盾，降低協商成本，監管成本，提高監管效率的作用。目前我國已有少部分地方性互金行業協會，但缺少國家層面的協調和指導。參考英國互聯網金融監管經驗，我國應優化規范行業自律，凸顯協會組織地位。一是組建正規、制度完善的專業性互金行業協會。在主要成員中加入代表性政府監管成員，充分發揮自律組織的樞紐作用，減少互聯網平臺機構與監管機構間的信息不對稱問題，加強兩組織間協調，促進信息交互傳達。二是凸顯自律組織地位，參考英國對自律組織會員的要求，對自律組織成員提出更高，更嚴格的準入、信息披露、規模、盈利要求。對未能達到要求的機構取消其會員資格，引導互聯網行業健康發展，促進淘汰不規范，風險大，欺詐性為目的的劣質互聯網平臺機構。

3.5 培養互聯網金融監管專業綜合人才

互聯網金融監管因其行業融合特性，監管時需要同時涉及傳統金融和互聯網技術兩方面的專業知識，因而只有綜合性人才才能實質上提升互金行業監管水平。一方面，對現有監管人員，應著重對互聯網技術進行專項培訓，熟悉互聯網操作，提高互聯網信息識別能力，完善現有監管人員技能結構，適應綜合需求；另一方面，開設綜合學科，對金融院校提出培養綜合性人的才要求，引入國外經驗，提供適合國際、國內、職業素質高，專業知識扎實的綜合型精英人才，為我國互金行業監管提供優質動力。

3.6 加強消費者教育及權益保護工作

互聯網金融涉及融資人、擔保人、投資人等個體，消費者常處交易劣勢方，其權益易受到侵犯。為保護互聯網金融消費者合法權益，首先加強對投資者、消費者的風險防范教育和投資指導，為消費者提供更易理解的方式了解，辨識潛在風險，鼓勵優質項目及業務，引導消費者樹立科學，擇優的消費理念，提升消費者自身風險及維權意識。其次要針對弱勢的消費者群體制定更多的保護性法律或規章，建立健全訴訟制度和賠償機制，為可能遇到的矛盾糾紛提供可依靠的主體，提供可行的幫助和解決方案。加大對消費者損失的賠付，提升消費者對互金行業信心，促進行業健康科學發展。