論公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性及其考量

羅文燕

摘要：我國(guó)近些年P(guān)X等建設(shè)項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件頻發(fā)，與環(huán)評(píng)公眾參與有效性不足有直接關(guān)系。環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的有效性，可以從過(guò)程和結(jié)果兩個(gè)方面加以認(rèn)識(shí)。過(guò)程有效性考量因素主要包括參與時(shí)機(jī)正當(dāng)、信息公開充分明了、參與公眾具有代表性和對(duì)公眾意見進(jìn)行及時(shí)、恰當(dāng)反饋。而結(jié)果有效性則體現(xiàn)在對(duì)公眾的教育作用、將合理的公眾意見融入環(huán)評(píng)決策、改善環(huán)評(píng)決策質(zhì)量和減少社會(huì)沖突、增進(jìn)公眾對(duì)政府的信任這四個(gè)方面。在目前我國(guó)環(huán)評(píng)公眾參與立法日趨完善的情況下，進(jìn)一步提高法治化程度對(duì)于有效性的達(dá)成更為關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià) 公眾參與 有效性 過(guò)程有效性 結(jié)果有效性

一、引言

現(xiàn)代國(guó)家都面臨著正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境及公眾環(huán)境權(quán)益保護(hù)之間關(guān)系的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，吸收公眾參與到政府環(huán)境決策中來(lái)成了很多國(guó)家在環(huán)境與民生領(lǐng)域踐行民主與法治的一個(gè)重要內(nèi)容，并以此來(lái)提升環(huán)境決策的合法性、正當(dāng)性和科學(xué)性。2003年9月1日生效的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》正式確立了我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)”），是指對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在編制環(huán)境影響報(bào)告書的過(guò)程中，生態(tài)環(huán)境主管部門在審批或者重新審核環(huán)境影響報(bào)告書的過(guò)程中，除國(guó)家規(guī)定需要保密的情形外，都應(yīng)當(dāng)依法公開有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的信息，征求公眾意見。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與，已然成為了對(duì)環(huán)境具有影響的建設(shè)項(xiàng)目審批的合法性要件之一。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，涉及公眾環(huán)境權(quán)益的建設(shè)項(xiàng)目引發(fā)的關(guān)注、質(zhì)疑一直沒(méi)有間斷過(guò)，尤其是近些年的廈門、大連、寧波、彭州、昆明等一系列PX項(xiàng)目事件，以及杭州等地垃圾焚燒廠建設(shè)引發(fā)群體性事件，更是引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。這些事件不止是在釋放公眾的環(huán)境焦慮，更是一次次拷問(wèn)著我國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)機(jī)制的運(yùn)行狀況及其有效性。公眾所關(guān)心的不僅僅是相關(guān)部門是否履行了法律規(guī)定的包括公眾參與在內(nèi)的行政程序，更是關(guān)注自身的知情權(quán)、利益和需求的表達(dá)和對(duì)最后決策所產(chǎn)生的影響。公眾對(duì)涉及自身和公共利益的事務(wù)一有情緒或矛盾就上街“集體散步”，以及相關(guān)部門采取的“一鬧就停”之策，顯然均不應(yīng)是“治理常態(tài)”。這類群體性事件的頻發(fā)被認(rèn)為與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中公眾參與的有效性不足有直接關(guān)系。那么，什么是公眾參與環(huán)評(píng)的有效性，如何認(rèn)識(shí)、判斷公眾參與環(huán)評(píng)的有效性？這些問(wèn)題正是本文討論的，以期求教于同仁。

二、環(huán)評(píng)公眾參與有效性的界定

公眾參與是一個(gè)非常寬泛的概念，可以界定為將公眾的想法、需求和利益融入行政決策的過(guò)程。就環(huán)境影響評(píng)價(jià)而言，公眾參與就是公眾通過(guò)一定形式參加到建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中來(lái)，并發(fā)表意見和建議的活動(dòng)。日本政治學(xué)家蒲島郁夫認(rèn)為，政治參與是旨在對(duì)政府決策施加影響的普通公民的活動(dòng)。早在1969年，美國(guó)學(xué)者Arnstein也提出，公眾參與的實(shí)質(zhì)就是“公眾權(quán)力”（citizen power），即公眾在多大程度上分享決策權(quán)，公眾在形成決策時(shí)越享有話語(yǔ)權(quán)，其參與的效力就越高。公眾通過(guò)不同形式參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)中來(lái)，當(dāng)然希望建設(shè)單位或者生態(tài)環(huán)境主管部門能夠傾聽他們對(duì)建設(shè)項(xiàng)目在環(huán)境影響方面的看法、意見和建議，并在環(huán)境影響報(bào)告書編制和審批中充分反映他們的訴求，以充分保護(hù)其環(huán)境權(quán)益。從這一個(gè)角度，環(huán)評(píng)公眾參與的有效性，是指公眾的參與對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)所能產(chǎn)生的效果或影響程度。

然而，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，充斥著多方利益主體，建設(shè)單位、直接或間接受建設(shè)項(xiàng)目影響的個(gè)人或組織、專家和政府部門，等等，其中往往牽涉公共利益與個(gè)別利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益的糾葛，公眾參與的過(guò)程其實(shí)就是各方利益博弈的過(guò)程，各方利益主體對(duì)于結(jié)果的“好”與“壞”往往有不同的立場(chǎng)。如果單單以公眾的利益訴求是否得到體現(xiàn)或者說(shuō)公眾的滿意度作為衡量公眾參與有效性的唯一或主要因素，似乎有失片面和過(guò)于簡(jiǎn)單化。也許正因?yàn)榇耍袑W(xué)者另辟蹊徑來(lái)界定環(huán)評(píng)公眾參與的有效性這一概念。“環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與有效性是在環(huán)境影響評(píng)價(jià)全過(guò)程公眾獲得環(huán)境信息多少，參與項(xiàng)目決策和訴諸法律的權(quán)利實(shí)現(xiàn)的綜合反映，它包括參與對(duì)象的代表性、調(diào)查方法的有效性、調(diào)查內(nèi)容的科學(xué)性、統(tǒng)計(jì)方法的有效性等。”“公眾參與的有效性，包括參與對(duì)象的有效性、調(diào)查統(tǒng)計(jì)方法的有效性、調(diào)查內(nèi)容、時(shí)間的有效性，及其所具有的相關(guān)法律效應(yīng)”。可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們對(duì)環(huán)評(píng)公眾參與有效性并未進(jìn)行一般性定義，而主要是采用了描述性方法來(lái)揭示有效性的內(nèi)涵，而且并非著眼于結(jié)果因素考量，更多是關(guān)注公眾參與的過(guò)程性因素，如信息的公開、參與代表的遴選和調(diào)查及統(tǒng)計(jì)公眾意見的方法等。

無(wú)獨(dú)有偶，西方學(xué)者也從過(guò)程（process）角度來(lái)理解和把握公眾參與的有效性。過(guò)程有效性的主張是建立在“好的過(guò)程會(huì)產(chǎn)生好的結(jié)果”的假設(shè)之上，貫徹的是程序正義的理念。和決策內(nèi)容本身相比，公正的程序?qū)姷臐M意度能夠產(chǎn)生相同或更大的影響。公眾參與的過(guò)程應(yīng)該是公正的（fair）、透明的（transparent），參與代表應(yīng)該是能夠勝任的（competent）。國(guó)際公眾參與協(xié)會(huì)也正是采納了過(guò)程有效性的觀點(diǎn)，它就達(dá)成“好的決策”（good decisions）的公眾參與機(jī)制提煉出了七大核心價(jià)值（core values），它們包括：（1）公眾參與的基本理念是受行政決策影響的任何人都享有參與行政決策過(guò)程的權(quán)利;（2）公眾參與機(jī)制承諾公眾的意見將影響決策;（3）包括決策者在內(nèi)的所有參與者的需求和利益得到認(rèn)識(shí)和表達(dá)，以作出可持續(xù)性發(fā)展的決策;（4）找出可能受決策影響或?qū)Q策有興趣的人并促使其參與;（5）在設(shè)計(jì)公眾如何參與階段就應(yīng)當(dāng)聽取公眾意見;（6）為使參與者以富有意義的方式參與，為其提供需要的信息;（7）向參與者溝通其意見是如何影響決策的。可見，國(guó)際公眾參與協(xié)會(huì)所推崇的參與模式是“富有意義”的公眾參與，注重參與者的全面性、參與過(guò)程的公開與透明、參與方式的有效性和確保公眾意見對(duì)決策的最終影響力。

判斷公眾參與行政決策究竟是否有效、是否成功，的確不是一件簡(jiǎn)單的事情。過(guò)程有效論為認(rèn)識(shí)公眾參與的有效性提供了很好的思路和視角。其實(shí)，公眾參與的過(guò)程和最終對(duì)決策產(chǎn)生的影響本身就是密不可分的。現(xiàn)代國(guó)家都將公眾參與行政決策機(jī)制作為踐行民主的有力舉措，以保證政府決策的正當(dāng)性和科學(xué)性，提升政府決策的質(zhì)量。試想，如果缺乏一個(gè)開放的、公平的、有序的公眾參與機(jī)制，沒(méi)有公開、公正的參與實(shí)施程序做保證，公眾的參與權(quán)何以得到真正實(shí)現(xiàn)？相反，公眾參與機(jī)制很容易淪為行政決策“正當(dāng)化”的工具，成為民主的“遮羞布”。因此，公眾參與有效性，應(yīng)該是過(guò)程與結(jié)果考量的統(tǒng)一。

同時(shí)，公眾參與有效性問(wèn)題與公眾參與機(jī)制法治化程度息息相關(guān)。一方面，需要建立起完善的公眾參與環(huán)評(píng)等行政決策的制度，一般而言，公眾參與機(jī)制法制化程度越高，公眾參與有效性就越能得到保障。現(xiàn)代國(guó)家都致力于公眾參與機(jī)制的制度化、規(guī)范化，通過(guò)立法來(lái)建立一個(gè)公開的、公平的、公正的公眾參與機(jī)制，我國(guó)2003年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、1998年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、2006年《國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批程序規(guī)定》、2009年《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》、2013年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南（試行）》、2015年《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》和2018年新修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》等一系列立法和行政規(guī)范文件的頒行，正是這一努力的體現(xiàn)。尤其是2018年新修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》，在著力解決建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與的有效性方面，做出了一系列更加嚴(yán)格、細(xì)致的規(guī)定。另一方面，公眾參與行政決策的有效性還有賴于相關(guān)制度設(shè)計(jì)得以切實(shí)執(zhí)行到位，避免“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，真正實(shí)現(xiàn)公眾參與環(huán)境行政決策制度的立法初衷和意圖。

三、環(huán)評(píng)公眾參與有效性的過(guò)程考量

公眾參與環(huán)評(píng)的過(guò)程有效性，強(qiáng)調(diào)通過(guò)公開、公平、公正的程序，來(lái)促成各方參與者暢通、有效的訴求表達(dá)和意見溝通，確保環(huán)評(píng)結(jié)論的客觀性、正當(dāng)性、科學(xué)性和合法性。過(guò)程有效性重點(diǎn)在于考察建設(shè)單位和生態(tài)環(huán)境主管部門聽取公眾意見的過(guò)程，秉承程序正義的理念，以確保“好”結(jié)果的達(dá)成。

要實(shí)現(xiàn)公眾參與過(guò)程的有效性，首先需樹立正確的行政程序觀念，將受建設(shè)項(xiàng)目影響的公眾作為行政程序的主體對(duì)待。現(xiàn)代行政程序的參與原則，其“法律價(jià)值是使行政相對(duì)人一方在行政程序中成為具有獨(dú)立人格的主體，而不是行政權(quán)隨意支配的、附屬的客體”。只有真正將公眾作為行政程序主體，其訴求才能真正得到尊重和認(rèn)真傾聽，最終影響環(huán)評(píng)行政決策才有可能。其次，環(huán)評(píng)公眾參與過(guò)程有效性，離不開具體參與形式的選擇和實(shí)施。公眾參與的基本之義就是通過(guò)傾聽公眾意見和建議來(lái)提升決策的正當(dāng)性，改善決策的質(zhì)量。而公眾意見的表達(dá)必須通過(guò)一定的方式、渠道或途徑，這就是公眾參與形式或方式。不同參與形式的運(yùn)作模式呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)，公眾在不同參與形式中所扮演的角色、起的作用也有差異，很多建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)往往需要多種公眾參與形式并用，才能達(dá)成應(yīng)有的目標(biāo)。我國(guó)規(guī)范意義上的公眾表達(dá)意見和訴求的渠道并不缺乏，但這并不意味著公眾參與的過(guò)程有效性就當(dāng)然有了保障。過(guò)程有效性的達(dá)成，主要取決于建設(shè)單位（包括環(huán)評(píng)報(bào)告書制作單位）和環(huán)評(píng)行政決策者更好地了解不同參與形式的特性和可能會(huì)對(duì)公眾參與效果產(chǎn)生影響的因素，選擇恰當(dāng)?shù)囊环N或多種參與方式，并予以切實(shí)的實(shí)施。具體而言，公眾參與環(huán)評(píng)的過(guò)程有效性，至少可以從以下方面進(jìn)行考察：

1.參與時(shí)機(jī)恰當(dāng)。參與時(shí)機(jī)是指公眾參與到環(huán)評(píng)過(guò)程中來(lái)的時(shí)間點(diǎn)。公眾在什么時(shí)間參與到環(huán)評(píng)中來(lái)是恰當(dāng)?shù)模抗妳⑴c時(shí)間是否越早越好？西方學(xué)者就公眾參與時(shí)機(jī)有過(guò)廣泛討論，基本的共識(shí)是：一旦價(jià)值判斷（value judgment）變得重要時(shí)，公眾就應(yīng)該盡可能早參與到?jīng)Q策過(guò)程中來(lái)。他們認(rèn)為，涉及高度技術(shù)性事項(xiàng)，如果在對(duì)可能風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估階段就吸收公眾參與，是不明智的;但是如果到了需要做價(jià)值判斷的階段，就必須考慮普通公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)包括在心理和社會(huì)學(xué)方面的理解和態(tài)度，充分聽取其意見。因此，如果公眾沒(méi)有機(jī)會(huì)就某一建設(shè)項(xiàng)目是否需要立項(xiàng)表達(dá)意愿，而只是允許就選址方案發(fā)表意見，公眾參與的時(shí)機(jī)就太晚了。

公眾參與時(shí)機(jī)恰當(dāng)，首先要求信息公開的時(shí)機(jī)要恰當(dāng)、及時(shí)。公開信息時(shí)機(jī)，是指建設(shè)單位（或其委托的評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)）和生態(tài)環(huán)境主管機(jī)關(guān)必須在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間公開相關(guān)信息，供公眾了解，以有助于形成保證利益相關(guān)人及時(shí)獲得信息的有效機(jī)制。公眾獲取信息的程度在公眾參與環(huán)評(píng)機(jī)制中意義重大。公眾了解、掌握環(huán)評(píng)相關(guān)信息，不僅是公眾知情權(quán)的應(yīng)有之義，更是促使和保證公眾參與到環(huán)評(píng)過(guò)程中來(lái)、并提出具有針對(duì)性意見和建議的先決條件。我們知道，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)估，往往會(huì)涉及一些技術(shù)性、專業(yè)性問(wèn)題，一般公眾并不具有相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，因而相關(guān)信息的及時(shí)、全面發(fā)布對(duì)于公眾全面了解該項(xiàng)目的情況，特別是對(duì)于環(huán)境及其公眾健康的可能造成的影響，該建設(shè)項(xiàng)目是否應(yīng)該立項(xiàng)和實(shí)施，有針對(duì)性地發(fā)表想法和利益訴求更顯必要。根據(jù)世界銀行環(huán)境影響評(píng)價(jià)指令的要求，至少要在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的種類確立以后和環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書草案準(zhǔn)備結(jié)束時(shí)，及時(shí)公開信息。我國(guó)新修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）公開相關(guān)信息的時(shí)間點(diǎn)和公開方式及公開的信息種類方面，對(duì)建設(shè)單位和生態(tài)環(huán)境主管部門都做了更詳盡而嚴(yán)格的規(guī)定，更有利于公眾開展有效的參與。

建設(shè)單位公開信息的時(shí)機(jī)有兩個(gè)方面的要求：第一，是建設(shè)單位在確定了承擔(dān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)后7日內(nèi)，向公眾公告包括建設(shè)項(xiàng)目名稱、選址選線、建設(shè)內(nèi)容等基本情況在內(nèi)的基本信息。第二，是建設(shè)單位在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書征求意見稿形成后，向公眾公開環(huán)境影響報(bào)告書征求意見稿全文的網(wǎng)絡(luò)鏈接及查閱紙質(zhì)報(bào)告書的方式和途徑等相關(guān)信息。公眾在這兩個(gè)階段基于這些信息來(lái)發(fā)表意見、建議。另外，新的《辦法》還要求建設(shè)單位向生態(tài)環(huán)境主管部門報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書前，公開擬報(bào)批的環(huán)境影響報(bào)告書全文和公眾參與說(shuō)明。生態(tài)環(huán)境主管部門公開信息的時(shí)機(jī)也有新的變化，除了應(yīng)當(dāng)在受理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書后，公開環(huán)境影響報(bào)告書全文、公眾參與說(shuō)明等信息外，還要在對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書作出審批決定前，通過(guò)其網(wǎng)站或者其他方式向社會(huì)公開建設(shè)項(xiàng)目概況、主要環(huán)境影響和環(huán)境保護(hù)對(duì)策與措施和建設(shè)單位開展的公眾參與情況等信息。公眾可以針對(duì)這兩次公開的信息分別發(fā)表意見、建議。應(yīng)該說(shuō)，這些新修法內(nèi)容是對(duì)于之前公眾參與程序設(shè)計(jì)“錯(cuò)位”的糾偏和完善，尤其增加了環(huán)評(píng)審批決定作出之前的聽取公眾意見環(huán)節(jié)，更有利于發(fā)揮公眾參與對(duì)于行政決策的民主保障功能。

雖然法律規(guī)范就環(huán)評(píng)公眾參與時(shí)機(jī)作了明確要求，但由于公開信息和征求意見的時(shí)機(jī)不合適影響環(huán)評(píng)決策質(zhì)量的負(fù)面例子并不少見，如怒江大壩案、廈門PX項(xiàng)目遷址等等。以廈門PX項(xiàng)目為例，廈門PX項(xiàng)目于2004年2月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)立項(xiàng)，2005年7月國(guó)家環(huán)保總局審查通過(guò)該項(xiàng)目的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告》，國(guó)家發(fā)改委將其納入“十一五”PX產(chǎn)業(yè)規(guī)劃7個(gè)大型項(xiàng)目之中，并于2006年核準(zhǔn)通過(guò)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，2006年11月開工建造。然而，政府卻對(duì)外封鎖消息，民眾在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都不知情，雖然政府于2007年5月迫于輿論壓力宣布項(xiàng)目緩建，但還是沒(méi)有避免隨后6月1日的市民反PX項(xiàng)目的游行示威活動(dòng)，要求停建該項(xiàng)目。而在廈門市政府于2007年5月30日宣布緩建之后，才啟動(dòng)環(huán)評(píng)公眾參與程序，公開了該項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書等信息，并于當(dāng)年12月13日、14日，廈門市政府連續(xù)召開兩場(chǎng)有關(guān)廈門海滄南部地區(qū)上PX項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的座談會(huì)，邀請(qǐng)200名市民代表、市區(qū)兩級(jí)人大代表和政協(xié)委員參加，征求他們對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告的意見和建議。最后，福建省政府和廈門市政府決定順從民意，將該項(xiàng)目遷往漳州市漳浦縣的古雷半島興建。廈門PX項(xiàng)目最終遷址，宣告了政府決策的失敗，其根本原因在于建設(shè)單位和政府從一開始就剝奪公眾的知情權(quán)，從決定引入PX項(xiàng)目、環(huán)評(píng)到最終批準(zhǔn)決定，公眾從頭到尾都被“蒙在鼓里”，政府未遵循法定的公開相關(guān)信息的時(shí)機(jī)和征求公眾意見的時(shí)機(jī)，使得整個(gè)過(guò)程由于缺乏公眾意志的表達(dá)，最終影響到了決策的合法性和正當(dāng)性。而在政府宣布緩建并按照法律規(guī)定啟動(dòng)了公眾參與機(jī)制后，由于公眾獲得了必需的信息、獲得了理性表達(dá)意見和建議的機(jī)會(huì)和渠道，從而為政府最終作出遷址的決定提供了廣泛而有力的民意支持。因此，參與時(shí)機(jī)恰當(dāng)，既是公眾參與環(huán)評(píng)過(guò)程有效性的一個(gè)重要因素，也是達(dá)成“良好行政”的不可缺少的條件。

2.信息公開充分、明了。信息公開，可以確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過(guò)程透明，讓公眾了解環(huán)評(píng)的進(jìn)程。除了公開信息時(shí)機(jī)要恰當(dāng)，信息的公開還必須充分、明了，讓公眾掌握做出理性判斷所需的充分有效的信息。充分，是要求建設(shè)單位（或其委托的環(huán)評(píng)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)）和生態(tài)環(huán)境主管部門公開的信息必須全面、完整，要準(zhǔn)確說(shuō)明建設(shè)項(xiàng)目的情況，對(duì)環(huán)境會(huì)有哪些影響，采取哪些措施減緩這些影響等等。尤其是要能夠真實(shí)反映建設(shè)項(xiàng)目在環(huán)境方面可能造成的影響的實(shí)際情況，有助于公眾有效行使參與權(quán)。生態(tài)環(huán)境主管部門在受理環(huán)境評(píng)價(jià)影響報(bào)告書之后，也必須依法公告與該環(huán)評(píng)報(bào)告書有關(guān)的所有信息。《辦法》在信息公開充分性方面，也是給與了應(yīng)有的保障，為建設(shè)單位和主管部門設(shè)定和完善了一系列新的公開義務(wù)：第一，要求建設(shè)單位分別公開環(huán)境影響報(bào)告書征求意見稿全文和擬報(bào)批的環(huán)境影響報(bào)告書全文供公眾全面了解，而在之前，只要求公開公開環(huán)境影響報(bào)告書的簡(jiǎn)本。第二，要求建設(shè)單位在公眾座談會(huì)、專家論證會(huì)結(jié)束后及時(shí)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)向社會(huì)公開座談會(huì)紀(jì)要或者專家論證結(jié)，并要求座談會(huì)紀(jì)要和專家論證結(jié)論應(yīng)當(dāng)如實(shí)記載各種意見。第三，要求建設(shè)單位向生態(tài)環(huán)境主管部門報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書前，公開公眾參與說(shuō)明。第四，進(jìn)一步完善了主管部門公開信息的內(nèi)容。這些信息的充分公開，對(duì)于公眾每一個(gè)階段的有效參與是必要的。

信息公開明了，則要求公開的信息內(nèi)容必須簡(jiǎn)單、明確、清晰，便于讓公眾知曉和理解。這里至少有三點(diǎn)需要注意：第一，所公開的信息能夠便于廣大公眾知曉，這就要求公告者要采取便于公眾知情的方式予以公告，使公眾在第一時(shí)間獲得信息。新修訂的《辦法》進(jìn)一步將信息公開的方式細(xì)化為網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、張貼公告等三種方式，還首次規(guī)定了公開信息的次數(shù)，即“通過(guò)建設(shè)項(xiàng)目所在地公眾易于接觸的報(bào)紙公開，且在征求意見的10個(gè)工作日內(nèi)公開信息不得少于2次”。第二，信息內(nèi)容要簡(jiǎn)單，明確，易懂，尤其是環(huán)境影響報(bào)告書簡(jiǎn)本中涉及到技術(shù)性、專業(yè)性的內(nèi)容，要盡可能用通俗易懂的語(yǔ)言表達(dá)，避免生僻的專業(yè)用語(yǔ)和縮寫，并盡量采用圖表、圖片或照片等直觀形式，讓作為外行的公眾也能完全了解建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境和人們健康所可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，及相關(guān)預(yù)防或減輕不良影響的措施，以便其作出客觀判斷。第三，盡可能清楚地闡明公眾參與環(huán)評(píng)的目標(biāo)和任務(wù)，以及環(huán)評(píng)進(jìn)程中的程序步驟、時(shí)限和參與途徑，便于公眾監(jiān)督，并有針對(duì)性、及時(shí)地表達(dá)意見和利益訴求。

每一種環(huán)評(píng)公眾參與形式都為建設(shè)單位及環(huán)境保護(hù)行政主管部門公開披露信息、進(jìn)而與公眾之間進(jìn)行交流和溝通提供了可能，但是不同的參與形式在信息交流與溝通的指向和程度上顯然有所區(qū)別。根據(jù)信息交流的指向不同，公眾參與環(huán)評(píng)形式可以區(qū)分為單向性信息交流和雙向性信息交流。單向性信息交流又可分為由建設(shè)單位或環(huán)境主管部門向公眾發(fā)布、披露信息的“自上而下”的交流模式（如公開、公示信息），和由公眾向建設(shè)單位或環(huán)境主管部門傳遞意愿、意見和建議的“自下而上”的交流模式（如調(diào)查問(wèn)卷）。雙向性信息交流是建設(shè)單位或環(huán)境主管部門和公眾之間在信息的發(fā)布基礎(chǔ)上、相互之間有不同程度的面對(duì)面的討論、交流和互動(dòng)，座談會(huì)、論證會(huì)、專家咨詢會(huì)和聽證會(huì)形式應(yīng)該屬于這一模式。單向性信息交流形式由于缺乏決策者或發(fā)起者與公眾間面對(duì)面的接觸和交流，因而在事實(shí)的澄清、意見的爭(zhēng)鋒和交互方面缺乏“管道”，這是單向性信息交流參與形式固有的功能性缺陷，這就要求建設(shè)單位和生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)于對(duì)環(huán)境有重大影響的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目在征求公眾各方意見時(shí)，應(yīng)當(dāng)避免參與形式選擇的偏倚，不能僅僅依賴于單向性信息交流參與形式，需開展一種或多種雙向性信息交流參與形式，來(lái)為公眾充分、有效表達(dá)顧慮和利益訴求提供暢通渠道。新修訂的《辦法》首次明確要求建設(shè)單位對(duì)環(huán)境影響方面公眾質(zhì)疑性意見多的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照特定方式（主要是召開公眾座談會(huì)或者聽證會(huì)、專家論證會(huì)）組織開展深度公眾參與，也正是基于這些雙向性、互動(dòng)性交流方式的優(yōu)勢(shì)所作的規(guī)定，十分必要。

3.所聽取意見的公眾有代表性。公眾參與的“公眾”是一個(gè)非常寬泛的概念，建設(shè)單位和生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)該聽取多大范圍公眾的意見？《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》未予以明確，2014年《環(huán)境保護(hù)法》則規(guī)定了建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向“可能受影響的公眾”充分征求意見;2018年修訂的《辦法》在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，將聽取意見的公眾范圍明確為環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)公民、法人和其他組織，優(yōu)先保障受影響公眾參與的權(quán)力，同時(shí)鼓勵(lì)建設(shè)單位聽取環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍外公眾的意見，保障更廣泛公眾的參與權(quán)力。這一修訂內(nèi)容，對(duì)于進(jìn)一步優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與機(jī)制，解決公眾參與主體不清、范圍和定位不明的突出問(wèn)題，并增強(qiáng)可操作性和有效性方面，無(wú)疑具有積極意義。

并非所有受建設(shè)項(xiàng)目影響的公民、組織都能參與到環(huán)評(píng)中來(lái)，因此，各方面的利益有無(wú)公平地得到代表就非常關(guān)鍵。正像有學(xué)者指出的，如果公眾代表產(chǎn)生不合理，代表在各不同利益團(tuán)體的分配比例不平衡，參與不僅不能保證公正，而且可能導(dǎo)致比沒(méi)有參與的決策可能形成的不公正更大的不公正。其實(shí)，每一種參與形式都會(huì)涉及參與公眾的確定或遴選，如調(diào)查問(wèn)卷的發(fā)放對(duì)象的確定，座談會(huì)、論證會(huì)和聽證會(huì)的參加代表的遴選等。參與公眾代表的遴選，必須遵循公開、公正原則。

公眾代表遴選的公平、公正，至少有三方面要求：第一，遴選程序需體現(xiàn)公平正義，并且公開進(jìn)行。召開公眾座談會(huì)、專家論證會(huì)的，可以報(bào)名參加的公眾范圍、報(bào)名辦法，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)間通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和在建設(shè)項(xiàng)目所在地公眾易于知悉的場(chǎng)所張貼公告等方式向社會(huì)公告，讓公眾及時(shí)知曉、便于其做出安排。事后建設(shè)單位在編寫建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與說(shuō)明時(shí)，應(yīng)當(dāng)載明公眾代表的產(chǎn)生情況，便于生態(tài)環(huán)境主管部門和廣大公眾監(jiān)督。第二，參與的公眾具有代表性。受建設(shè)項(xiàng)目影響的單位和個(gè)人代表，即環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的公眾代表，這是參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾代表最核心層，在代表中所占比例，應(yīng)該最多。《辦法》規(guī)定對(duì)環(huán)境影響方面公眾質(zhì)疑性意見多的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位組織座談會(huì)、論證會(huì)和聽證會(huì)開展深度公眾參與時(shí)，就特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)?jiān)诃h(huán)境方面可能受建設(shè)項(xiàng)目影響的公眾代表參加或列席。環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的公眾代表，應(yīng)當(dāng)真正具有代表性，保證受建設(shè)項(xiàng)目影響的單位和個(gè)人、具有不同利益訴求的群體的成員都有平等的機(jī)會(huì)和權(quán)利參與環(huán)評(píng)。同時(shí)，公眾代表參與的有效性還依賴于參與者能力、專業(yè)知識(shí)等因素，而現(xiàn)實(shí)社會(huì)中這些要素的分布，并不是平等的。因此，在代表的選擇標(biāo)準(zhǔn)上，同樣應(yīng)當(dāng)關(guān)注參與的公平性、代表性。“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)綜合考慮地域、職業(yè)、受教育水平、受建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響程度等因素，從報(bào)名的公眾中選擇參加會(huì)議或者列席會(huì)議的公眾代表”。第三，參與的公眾代表必須具有獨(dú)立的地位，無(wú)論是受建設(shè)項(xiàng)目影響的單位代表，還是個(gè)人代表，抑或是專家代表，都不應(yīng)參與建設(shè)項(xiàng)目投資、設(shè)計(jì)、環(huán)評(píng)等任何與項(xiàng)目有關(guān)聯(lián)的事務(wù)，必須保持獨(dú)立，這是保證其所發(fā)表意見和建議客觀性的前提。

4.對(duì)公眾意見進(jìn)行及時(shí)、恰當(dāng)?shù)姆答仭９妳⑴c環(huán)評(píng)的制度設(shè)計(jì)并不在于剛性地強(qiáng)求公眾分享甚至完全支配決策權(quán)，而在于公眾的參與影響決策并通過(guò)溝通和交流達(dá)成利益共識(shí)和理性決策;而公眾參與是否“影響”了決策，以及是否實(shí)現(xiàn)了雙向溝通和交流過(guò)程，一個(gè)重要的外在判斷標(biāo)準(zhǔn)是各種參與方式的反饋機(jī)制是否健全，即公眾透過(guò)各種參與方式所發(fā)出的聲音，是否得到應(yīng)有的尊重、采納或者回應(yīng)。我國(guó)立法顯然已充分注意到公眾參與回應(yīng)、反饋和采納機(jī)制的重要性，并逐步地予以了完善，尤其是新修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》對(duì)該機(jī)制進(jìn)行了強(qiáng)化，建立健全了對(duì)公眾意見采納或不采納的反饋方式。

總體上，法律規(guī)范通過(guò)加重建設(shè)單位在反饋機(jī)制中的主體責(zé)任，來(lái)確保公眾意見得到認(rèn)真、恰當(dāng)?shù)膶?duì)待。首先，要求建設(shè)單位必須對(duì)收到的公眾意見進(jìn)行整理，組織環(huán)境影響報(bào)告書編制單位或者其他有能力的單位進(jìn)行專業(yè)分析后提出采納或者不采納的建議，并根據(jù)采納的意見修改完善環(huán)境影響報(bào)告書。其次，刪除了原建設(shè)單位向公眾反饋意見處理情況的“可以式”規(guī)范。修訂之前的《辦法》第12條規(guī)定：“環(huán)境影響報(bào)告書報(bào)送環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批或者重新審核前，建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)可以通過(guò)適當(dāng)方式，向提出意見的公眾反饋意見處理情況。”法律規(guī)范當(dāng)時(shí)雖然也要求建設(shè)單位在環(huán)境影響報(bào)告書附具對(duì)公眾意見采納或者不采納的說(shuō)明，但是，這一“可以式”規(guī)范把是否對(duì)提出意見的公眾反饋意見處理情況的裁量權(quán)交給了建設(shè)單位，難免會(huì)影響反饋機(jī)制的實(shí)際效果。第三，要求建設(shè)單位對(duì)未采納的意見單獨(dú)向提出該意見的公眾說(shuō)明理由。除了在“公眾參與說(shuō)明”中載明公眾意見采納情況，或者未采納情況、理由及向公眾反饋的情況等，對(duì)于未采納的意見，建設(shè)單位還應(yīng)當(dāng)通過(guò)有效聯(lián)系方式，向特定公眾說(shuō)明未采納的理由。

《辦法》對(duì)于生態(tài)環(huán)境主管部門在受理環(huán)境影響報(bào)告書之后、做出審批決定之前收集到的公眾的意見是否要予以反饋，沒(méi)有做出剛性規(guī)定，而是首次賦予了其個(gè)別化裁量的空間，“必要時(shí)，生態(tài)環(huán)境主管部門可以通過(guò)適當(dāng)方式向公眾反饋意見采納情況”。這樣制度設(shè)計(jì)，其緣由也許是基于行政效率的考慮，但要真正實(shí)現(xiàn)立法目的還有賴于主管部門合理行使該程序裁量權(quán)。相比而言，采取聽證會(huì)形式其反饋機(jī)制比較有保障。根據(jù)《辦法》第23條，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)在公開相關(guān)信息時(shí)，通過(guò)其網(wǎng)站或者其他方式同步告知建設(shè)單位和利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利，召開聽證會(huì)的，依照環(huán)境保護(hù)行政許可聽證的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。“環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，作出環(huán)境保護(hù)行政許可決定，并應(yīng)當(dāng)在許可決定中附具對(duì)聽證會(huì)反映的主要觀點(diǎn)采納或者不采納的說(shuō)明”。針對(duì)聽證會(huì)筆錄的法律效果做出的這一明確規(guī)定在一定程度上能夠確保公眾意見得到回應(yīng)、反饋或落實(shí)，使得公眾與行政機(jī)關(guān)之間的溝通和交流不致落空。

四、環(huán)評(píng)公眾參與有效性的結(jié)果考量

程序性制度固然重要，但是再漂亮的程序和參與規(guī)則，如果公眾參與權(quán)沒(méi)有獲得“公眾權(quán)力”、不具備產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響力的可能性，公眾的參與也有可能只是點(diǎn)綴性的、符號(hào)化的，并不能真正對(duì)于理性決策的形成施加真正的影響力。如何考量公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)果有效性？說(shuō)起環(huán)評(píng)“結(jié)果”，人們的關(guān)注點(diǎn)通常會(huì)落在最后形成的實(shí)體方面的結(jié)論或決定，如某某建設(shè)項(xiàng)目是否應(yīng)該上馬、該項(xiàng)目應(yīng)該選址何處以及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論等等。就這些實(shí)體方面的“結(jié)果”，公眾的環(huán)境訴求和意見有沒(méi)有被充分尊重和反映并發(fā)揮影響，或者說(shuō)公眾的滿意度成為衡量公眾參與結(jié)果有效性的考量因素之一，合情合理。但是，如果把這一因素作為唯一的考量因素，不免過(guò)于狹隘。公眾參與的主要功能是“可以提供一個(gè)公眾有序參與、表達(dá)、溝通、學(xué)習(xí)、妥協(xié)的制度化框架，從而促進(jìn)管制理性與公共理性的結(jié)合”。因此，環(huán)評(píng)公眾參與的“結(jié)果”或者“效果”應(yīng)該從廣義上理解，除了環(huán)評(píng)結(jié)論本身是否因公眾的參與得到了改善，還應(yīng)該包括其他社會(huì)效果方面所能起到的積極作用，具體可以從以下四個(gè)方面目標(biāo)的達(dá)成上來(lái)考量其有效性：

1.對(duì)公眾起到教育和能力提升作用。公眾參與環(huán)評(píng)是一種“具有功能意義的合法化程序”：一方面，公眾參與有助于提升建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)結(jié)果的科學(xué)性和可接受性;另一方面，公眾參與可以化解建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)所面臨的合法性危機(jī)，能夠?yàn)榄h(huán)評(píng)結(jié)論乃至后面的項(xiàng)目許可提供合法性、正當(dāng)性的基礎(chǔ)。這一“合法化”過(guò)程首先表現(xiàn)為公眾的學(xué)習(xí)過(guò)程，對(duì)公眾具有的教育和促進(jìn)能力提升作用。在環(huán)評(píng)過(guò)程中，公眾的學(xué)習(xí)和教育內(nèi)容是多方面的，生態(tài)環(huán)境主管部門依法公開、公布相關(guān)信息，民眾有機(jī)會(huì)知曉某建設(shè)項(xiàng)目的基本情況，了解建設(shè)項(xiàng)目涉及的相關(guān)環(huán)境問(wèn)題，了解和熟悉環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)法律規(guī)范包括公眾參與在內(nèi)的程序進(jìn)程，也可以與專家就環(huán)境技術(shù)、專業(yè)方面的內(nèi)容展開對(duì)話，對(duì)于環(huán)境的專業(yè)知識(shí)可以得到“掃盲”和拓展機(jī)會(huì)，使其隨后的參與、發(fā)表意見在正確性和理性上獲得保障。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)活動(dòng)，與其說(shuō)是建設(shè)活動(dòng)的一個(gè)合法要件，更是一項(xiàng)預(yù)防和消減項(xiàng)目建設(shè)對(duì)環(huán)境造成污染和破壞的科學(xué)技術(shù)活動(dòng)。公眾參與到這個(gè)過(guò)程中來(lái)，就是一個(gè)探索過(guò)程、學(xué)習(xí)過(guò)程和理性化能力提升的過(guò)程。“環(huán)評(píng)報(bào)告不應(yīng)只是上項(xiàng)目需要的‘通行證，而應(yīng)該是呈遞給公眾的環(huán)境承諾書，更是提升社會(huì)環(huán)境認(rèn)知的環(huán)保教科書。”

2014年5月，杭州中泰大型垃圾焚燒廠項(xiàng)目群體事件之所以會(huì)發(fā)生，很大程度上是由于當(dāng)?shù)卮迕袢狈ο嚓P(guān)科學(xué)知識(shí)，對(duì)該項(xiàng)目可能帶來(lái)的環(huán)境污染、危害身體健康等切身利益產(chǎn)生顧慮、擔(dān)憂甚至恐懼，事后政府通過(guò)組織村民實(shí)地考察國(guó)內(nèi)其他垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目、召開項(xiàng)目答辯會(huì)、進(jìn)村入戶收集意見和宣傳垃圾焚燒的科學(xué)知識(shí)等形式，打消民眾的顧慮，消除了其恐懼。可以說(shuō)，這是政府有效化解“鄰避”效應(yīng)的典型成功事例，發(fā)生群體性事件之后，還能在原址落地、推進(jìn)，關(guān)鍵就在于政府積極采取了恰當(dāng)?shù)呐e措，有效地發(fā)揮了公眾參與在宣傳、普及科學(xué)專業(yè)知識(shí)方面的作用，解開了當(dāng)?shù)孛癖姷男慕Y(jié)，最后獲得其信任和支持。公眾參與過(guò)程有利于提高公民的參與感，環(huán)評(píng)公眾參與本身也是一場(chǎng)生動(dòng)的民主教育活動(dòng)，提升其民主參與能力，從而促進(jìn)我國(guó)公民社會(huì)的生長(zhǎng)。

2.將合理的公眾意見融入環(huán)評(píng)行政決策之中。如果說(shuō)前述的教育作用是針對(duì)廣大的“公眾”，那么，這里討論的則是針對(duì)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)單位和主管行政機(jī)關(guān)的“教育”作用。“公眾參與的核心在于其有效性，通常表現(xiàn)為參與者的心理上的‘成就感和參與者對(duì)政策的實(shí)際影響”。公眾參與形式為公眾表達(dá)利益訴求提供了制度性管道，正是通過(guò)這些“管道”，環(huán)評(píng)主管部門接受來(lái)自公眾的“教育”，即，有機(jī)會(huì)傾聽、了解到相關(guān)利益方或其代表所表達(dá)的環(huán)境知識(shí)、不同價(jià)值偏好和利益訴求，為環(huán)境影響報(bào)告書的編制及其審批決策提供正當(dāng)性基礎(chǔ);當(dāng)然，這一過(guò)程不僅僅是使各方利益主體的情緒得以釋放，也不僅僅是起到“意見收集”的功能，更主要的是環(huán)評(píng)決策部門必須把不同的價(jià)值取向、利益訴求等全面融入到?jīng)Q策的過(guò)程中，對(duì)合理的公眾意見予以采納。這樣，利益方或參與者感受到自己的聲音不僅被傾聽到，更是被尊重并反映到?jīng)Q策當(dāng)中對(duì)決策產(chǎn)生了實(shí)際影響。近幾年不少地方發(fā)生的公眾對(duì)政府建設(shè)PX項(xiàng)目的抵制，主要就是因?yàn)檎５膮⑴c需求無(wú)法通過(guò)制度化方式得以表達(dá)和回應(yīng)，只能訴諸非制度化的方式來(lái)進(jìn)行宣泄，進(jìn)而上街“集體散步”，甚至引發(fā)群體性事件。

尊重、傾聽公眾意見，并非意味著建設(shè)單位和生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)于收集到的公眾意見“照單全收”，也不是說(shuō)公眾意見是環(huán)評(píng)行政許可的唯一依據(jù)。《辦法》第一次明確了公眾意見的作用，一方面，建設(shè)單位需要綜合考慮建設(shè)項(xiàng)目情況、環(huán)境影響報(bào)告書編制單位或者其他有能力的單位提出的對(duì)于公眾意見采納或者不采納的建議和技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性等因素，采納與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響有關(guān)的合理意見;另一方面，“生態(tài)環(huán)境主管部門參考收到的公眾意見，依照相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范等審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書”。可以發(fā)現(xiàn)，公眾意見僅是建設(shè)單位編制環(huán)評(píng)報(bào)告和主管部門環(huán)評(píng)行政審批應(yīng)考量的因素之一。將公眾意見作用定位為“參考”，有利于防止環(huán)評(píng)行政決策為公眾意見所“綁架”，有其一定合理之處。但同時(shí)也需警惕走向另一個(gè)極端，即弱化公眾意見的應(yīng)有作用，產(chǎn)生公眾參與機(jī)制虛置或空轉(zhuǎn)的不良局面，公眾參與的有效性也就無(wú)從談起。

3.改善環(huán)評(píng)行政決策質(zhì)量。改善環(huán)評(píng)決策質(zhì)量應(yīng)該是公眾參與機(jī)制的根本目標(biāo)。那么，又如何判斷公眾參與環(huán)評(píng)過(guò)程是否促成了一個(gè)“好”的環(huán)評(píng)結(jié)論？如何認(rèn)識(shí)公眾參與下做出的環(huán)評(píng)決策比未經(jīng)公眾參與的環(huán)評(píng)決策“更好”？正如有學(xué)者觀察到的，環(huán)境保護(hù)公眾參與實(shí)施情況是否理想、績(jī)效是否顯著，很難做出評(píng)判，“很難甄別環(huán)境保護(hù)結(jié)果（正面或者負(fù)面）同公眾參與成敗與否的相關(guān)度”。在該學(xué)者設(shè)計(jì)出的環(huán)境保護(hù)公眾參與量化評(píng)判指標(biāo)體系中，公眾參與不足而導(dǎo)致的“參與失敗事例發(fā)生情況”（如“鄰避沖突”的群體性事件）構(gòu)成公眾參與環(huán)境保護(hù)績(jī)效指數(shù)的二級(jí)指標(biāo)之一，這是以“壞的”結(jié)果來(lái)反推公眾參與環(huán)境保護(hù)的有效性，也不妨是考慮問(wèn)題的一種思路。

環(huán)評(píng)本身是一種科學(xué)技術(shù)活動(dòng)，通過(guò)公眾參與環(huán)評(píng)決策質(zhì)量最終是否得到了改善，也需要基于這一本質(zhì)特征出發(fā)，至少可以從環(huán)評(píng)相關(guān)信息的拓展、可替代方案的挖掘和公眾滿意度三方面來(lái)看。具體而言，通過(guò)公眾參與環(huán)評(píng)過(guò)程，是否在原有公開的信息之外發(fā)現(xiàn)了其他相關(guān)的重要信息（包括技術(shù)性和非技術(shù)信息），是否糾正了環(huán)境影響報(bào)告書及相關(guān)文件中的錯(cuò)誤，是否提出了更加科學(xué)、可行的減緩環(huán)境影響的補(bǔ)救措施，以及最后環(huán)評(píng)結(jié)論是否滿足了更大范圍公眾的利益需求。廈門和昆明PX項(xiàng)目的遷址，都很好的驗(yàn)證了公眾參與給政府決策質(zhì)量的提升方面所產(chǎn)生的積極影響。

4.減少社會(huì)沖突，增進(jìn)公眾對(duì)政府的信任。這是就整體上社會(huì)效果而言。作為制度化表達(dá)的公眾參與機(jī)制，是使公民利益要求得到表達(dá)，減少社會(huì)矛盾的途徑。有效的公眾參與機(jī)制。讓公眾過(guò)問(wèn)和參與與自己利益關(guān)系密切的決策過(guò)程，一方面，可以增強(qiáng)政府與公眾的互動(dòng)，增加決策的透明度，讓政府與公眾間建立溝通、交流，及時(shí)化解矛盾，預(yù)防和減少社會(huì)沖突的發(fā)生;另一方面，也是降低彼此不信任、提升政府公信力的重要途徑。尤其是在當(dāng)下社會(huì)，公民的權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)，公眾對(duì)政府決策的質(zhì)量要求也日益提高，政府如何利用公眾參與形式來(lái)提高政府的回應(yīng)性和公眾的滿意度，將潛在的社會(huì)沖突化解在政府與公眾間良好的互動(dòng)中，也就變得越來(lái)越重要。公眾參與應(yīng)該成為政府與公眾之間增進(jìn)信任、減少摩擦，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會(huì)的助推器，這也是切實(shí)提高政府治理能力和水平的應(yīng)有之義。

五、結(jié)語(yǔ)

環(huán)評(píng)公眾參與的有效性，可以從過(guò)程和結(jié)果兩方面考量。過(guò)程有效性和結(jié)果有效性兩者相輔相成。沒(méi)有過(guò)程有效性，結(jié)果有效性缺乏有力保障;如果沒(méi)有結(jié)果有效性作為體現(xiàn)，過(guò)程有效性則會(huì)成為“無(wú)本之末”，從根本上失去了意義。環(huán)評(píng)公眾參與有效性問(wèn)題與國(guó)家公眾參與機(jī)制法制化程度息息相關(guān)。目前我國(guó)規(guī)范意義上的公眾參與形式并不缺乏，公眾參與機(jī)制也趨于完善，但在有效性達(dá)成上還需要進(jìn)一步提高法治化程度。公眾參與有效性最終還是依賴于公眾參與機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行狀況。當(dāng)公眾參與法律規(guī)范被束之高閣甚至任意踐踏時(shí)，公眾參與的有效性就無(wú)從談起;同樣，如果在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中，吸收公眾參與僅僅只是為了滿足法律規(guī)范的要求，將公眾參與本身就作為目的，而非達(dá)成目的的手段，一味追求的是公眾參與的表面化、形式化，那公眾參與也很難對(duì)確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論的合法性、正當(dāng)性和科學(xué)性起到真正作用。