新形勢(shì)下加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的思考

張中華

前言

行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的建設(shè)，就是以業(yè)務(wù)流程為主線，在全面排查、評(píng)估單位內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)修訂、整合和優(yōu)化現(xiàn)有的管理制度和辦法，進(jìn)一步梳理、明確工作責(zé)任，規(guī)范工作程序，形成事前防范、事中監(jiān)控、事后監(jiān)督糾正的內(nèi)控機(jī)制，防范和化解內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)，改進(jìn)和提高工作質(zhì)量、工作效率和服務(wù)水平，促進(jìn)單位內(nèi)控工作管理的規(guī)范化和科學(xué)化。

按財(cái)政部要求“到2020 年，基本建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系”。在這項(xiàng)工作開展中，把握單位內(nèi)部控制工作的不足，針對(duì)內(nèi)控意識(shí)薄弱、財(cái)務(wù)規(guī)章制度不健全、缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制等進(jìn)行完善，提升內(nèi)部控制管理的效果和質(zhì)量，使單位內(nèi)部控制管理滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

一、新形勢(shì)下加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性

（一）良好的內(nèi)部控制，能提升單位整體管理水平

科學(xué)的內(nèi)部控制體系能夠確保行政事業(yè)單位在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)等活動(dòng)時(shí)嚴(yán)守法律法規(guī)的規(guī)定，更好的履行國(guó)家、社會(huì)賦予的職責(zé)。

（二）合理的內(nèi)部控制，能夠降低單位公共服務(wù)成本

行政事業(yè)單位的職能是為社會(huì)大眾提供服務(wù)，其工作績(jī)效要靠公共服務(wù)的滿意度和覆蓋面來(lái)評(píng)估。因此，科學(xué)合理的制定內(nèi)部控制方案，能夠有效實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的引導(dǎo)和監(jiān)督作用，降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)的效率。

（三）科學(xué)的內(nèi)部控制，能夠防止單位國(guó)有資產(chǎn)流失，保證財(cái)務(wù)信息的真實(shí)完整

國(guó)有資產(chǎn)對(duì)于行政事業(yè)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要意義，如果國(guó)有資產(chǎn)被非法挪用或者閑置浪費(fèi)，將會(huì)對(duì)單位、社會(huì)乃至國(guó)家造成不良影響，甚至有可能造成不可逆轉(zhuǎn)的損失。而行政事業(yè)單位建立科學(xué)有效的內(nèi)部控制體系，能夠切實(shí)防止國(guó)有資產(chǎn)流失和浪費(fèi)。

二、新形勢(shì)下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）單位負(fù)責(zé)人內(nèi)控意識(shí)薄弱

有的單位認(rèn)為內(nèi)部控制只是財(cái)務(wù)部門的事，與其他部門無(wú)關(guān)，重視不夠，投入精力不多，落實(shí)不到位，個(gè)別單位甚至還沒(méi)有啟動(dòng)內(nèi)控工作。有的單位負(fù)責(zé)人對(duì)其內(nèi)部控制建設(shè)認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為內(nèi)部控制對(duì)于單位的發(fā)展作用不大，所以多采取“無(wú)所謂”的態(tài)度。有的單位一把手重業(yè)務(wù)、重資金、輕內(nèi)控管理，對(duì)內(nèi)控知識(shí)了解不足，內(nèi)控意識(shí)缺乏，認(rèn)為單位只要按照國(guó)家法律法規(guī)和單位規(guī)章制度辦事即可，沒(méi)必要另外搞一套內(nèi)控制度，甚至認(rèn)為內(nèi)控工作束縛手腳，導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有章不循，流于形式化，無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的內(nèi)部控制。

（二）缺乏對(duì)員工的業(yè)務(wù)培訓(xùn)

很多單位忙于日常事務(wù)性工作，而忽視了員工專業(yè)技能培養(yǎng)和素質(zhì)教育。有的單位工作人員日常只是依靠原有的經(jīng)驗(yàn)開展業(yè)務(wù)，處理問(wèn)題，沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)有效的分析，內(nèi)控制度沒(méi)能發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值和作用。

（三）財(cái)務(wù)管理制度不完善

在預(yù)算管理方面，存在預(yù)算編制不細(xì)、不準(zhǔn)確，預(yù)決算不銜接，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模大，預(yù)算績(jī)效管理薄弱等問(wèn)題。在資產(chǎn)管理方面，重視資產(chǎn)購(gòu)置，不重視日常管理，資產(chǎn)領(lǐng)用及保管沒(méi)有登記，手續(xù)不完備，造成資產(chǎn)管理責(zé)任不明確。在建設(shè)項(xiàng)目方面，存在可行性研究不夠，決策不當(dāng)、審批不嚴(yán)，項(xiàng)目資金管理不規(guī)范等問(wèn)題。在合同管理方面，存在未歸口管理，對(duì)合同條款審核不嚴(yán)，造成單位面臨訴訟風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。

（四）缺乏整體內(nèi)控體系建設(shè)

根據(jù)財(cái)政部要求，行政事業(yè)單位于2017 年年底前編制能夠綜合反映本單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況的總結(jié)性文件。但從實(shí)際效果來(lái)看并不理想，行政事業(yè)單位缺乏整體內(nèi)部控制體系的建設(shè)，對(duì)內(nèi)控工作的定位和涉及的領(lǐng)域認(rèn)識(shí)模糊。有的單位實(shí)行“拿來(lái)主義”，照搬照抄其他單位的內(nèi)控制度，甚至直接通過(guò)網(wǎng)絡(luò)下載、拼湊，沒(méi)有結(jié)合單位的具體業(yè)務(wù)，可操作性不高.

（五）缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)對(duì)，內(nèi)外部監(jiān)督不到位

目前許多行政事業(yè)單位都尚未設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部門，也沒(méi)有健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，這對(duì)單位長(zhǎng)期發(fā)展是不利的。內(nèi)部監(jiān)督主要是指單位對(duì)自身制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行情況進(jìn)行自查自糾，內(nèi)部監(jiān)督部門存在不按時(shí)檢查單位內(nèi)控制度和機(jī)制的建立和執(zhí)行情況，未及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，未及時(shí)提出改進(jìn)建議。外部監(jiān)督主要由財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察和檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)，他們側(cè)重于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)審計(jì)審查，重點(diǎn)檢查資金使用是否合規(guī)、合法，主要是事后監(jiān)督、個(gè)案監(jiān)督。外部監(jiān)督對(duì)單位內(nèi)控制度的有效性缺乏了解，對(duì)單位內(nèi)控缺陷，沒(méi)有提出針對(duì)性改進(jìn)意見(jiàn)。

（六）制度建設(shè)與實(shí)際執(zhí)行“兩張皮”

1.有的單位沿用原有的規(guī)章制度，沒(méi)能將內(nèi)部控制覆蓋到單位的全部活動(dòng)、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和人員；有的單位雖然制定了內(nèi)控制度，但內(nèi)容不全，僅局限于財(cái)務(wù)管理、票據(jù)管理、國(guó)有資產(chǎn)管理等，針對(duì)性不強(qiáng)。有的單位執(zhí)行效力低，受人手少、業(yè)務(wù)多等客觀因素限制，關(guān)鍵崗位設(shè)置不夠合理，輪崗制度執(zhí)行不到位，有章不循、違章不究。

2.有的單位雖然梳理了業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，編制了內(nèi)控手冊(cè)，但執(zhí)行效果不理想。有的沒(méi)有按照內(nèi)控手冊(cè)進(jìn)行業(yè)務(wù)流程再造，實(shí)際工作仍然按照原來(lái)的方式方法進(jìn)行，制度規(guī)定與實(shí)際執(zhí)行“兩張皮”。對(duì)此，必須予以高度重視，進(jìn)一步強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，積極作為，切實(shí)把內(nèi)控制度建設(shè)好、執(zhí)行好。

三、新形勢(shì)下加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策

新形勢(shì)下，各單位根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》，應(yīng)當(dāng)在遵循制衡性、全面性、權(quán)責(zé)對(duì)等、有效性原則下，建立、健全和實(shí)施內(nèi)部控制。

（一）強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，構(gòu)建良好內(nèi)控環(huán)境

各單位要充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前形勢(shì)下加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)的重要性和緊迫性，進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。

1.是落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。各單位要高度重視，實(shí)施“一把手”負(fù)責(zé)制，明確牽頭部門，落實(shí)職責(zé)分工，營(yíng)造起良好的內(nèi)控氛圍，確保內(nèi)控規(guī)范發(fā)揮實(shí)效。

2.是落實(shí)單位相關(guān)職能部門責(zé)任。按照《內(nèi)控規(guī)范》要求，內(nèi)控體系貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過(guò)程，必須做到全崗位覆蓋、全員參與，必須把責(zé)任明確到每個(gè)崗位、每個(gè)人，要調(diào)動(dòng)各方面參與內(nèi)控的積極性。

（二）梳理內(nèi)控流程，堵塞管理漏洞

1.是全面查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。各單位對(duì)現(xiàn)行業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全面梳理，識(shí)別分析工作中的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)、外部風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)等，分門別類進(jìn)行定性定級(jí)評(píng)估。

2.是固化形成操作方法。將內(nèi)部控制貫穿于各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程和各個(gè)環(huán)節(jié)，并最終固化為規(guī)范、直觀、實(shí)用和可操作性強(qiáng)的內(nèi)控制度匯編和操作手冊(cè)，使各項(xiàng)工作都有章法可循、有流程可依。

3.是加強(qiáng)管控堵塞漏洞。《內(nèi)控規(guī)范》對(duì)內(nèi)部控制原則、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，以及控制方法等都作了明確規(guī)定，各單位要對(duì)照規(guī)范，對(duì)本單位所有的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全面梳理，不斷完善本單位內(nèi)部管理制度，并確保落實(shí)到位。各單位要結(jié)合實(shí)際，綜合運(yùn)用不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制和信息內(nèi)部公開等手段，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，堵塞管理漏洞，進(jìn)一步提高管理水平和服務(wù)效率

（三）重視內(nèi)控信息化，強(qiáng)化內(nèi)控效能化

把“關(guān)口前移”作為內(nèi)控制度設(shè)計(jì)的首要步驟，注重“未病先防”，防范于未然。

1.堅(jiān)持內(nèi)控建設(shè)信息化。各單位積極推進(jìn)內(nèi)控信息系統(tǒng)建設(shè)，將業(yè)務(wù)流程、內(nèi)控制度、崗位職責(zé)嵌入系統(tǒng)中，將議事、決策、執(zhí)行、簽批各環(huán)節(jié)固化到程序里，最大限度地減少人為操縱因素。突出對(duì)重要節(jié)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管控，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)次設(shè)置控制措施，由“問(wèn)題發(fā)生了再補(bǔ)救”轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑疤嵝?、事中控制、事后處置，?shí)現(xiàn)了內(nèi)控機(jī)制的自動(dòng)發(fā)起、常態(tài)運(yùn)行、內(nèi)生制約，有效規(guī)避了潛在風(fēng)險(xiǎn)。

2.堅(jiān)持內(nèi)控建設(shè)效能化。各單位將內(nèi)控建設(shè)與各單位業(yè)務(wù)工作緊密相聯(lián)，通過(guò)接入單位“協(xié)同辦公系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)了移動(dòng)辦公自動(dòng)化。通過(guò)移動(dòng)通訊工具，可以隨時(shí)隨地批閱文件、處理審批經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)，隨時(shí)查看審批流程進(jìn)度、查詢相關(guān)制度規(guī)定，極大地提高了工作效率。同時(shí)，依托內(nèi)控系統(tǒng)，可以分科室、分時(shí)段查詢、匯總、分析各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)支出事項(xiàng)，能夠?qū)崟r(shí)查詢預(yù)算指標(biāo)、資金支出、預(yù)算結(jié)余等情況，有效提高了單位財(cái)務(wù)運(yùn)行的公開透明度和財(cái)政資金的使用績(jī)效。

（四）建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督檢查

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)督管理是預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的兩把金鑰匙，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與內(nèi)外審計(jì)和監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，可以為降低行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)牢筑安全防線。行政事業(yè)單位要盡快建立完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，設(shè)立內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估崗位，就行政組織各環(huán)節(jié)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估、預(yù)測(cè)，以減少單位損失。加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高單位和個(gè)人的監(jiān)控，重點(diǎn)科室、重點(diǎn)崗位實(shí)行定期不定期的檢查或抽查內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法。采取日常自查與重點(diǎn)抽查相結(jié)合、外部調(diào)查與現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合、科室協(xié)調(diào)整改與領(lǐng)導(dǎo)督促整改相結(jié)合等新措施、新方法，調(diào)動(dòng)各方檢查力量，齊抓共管，確保內(nèi)部檢查不走過(guò)場(chǎng)、不搞形式。落實(shí)監(jiān)督責(zé)任，各級(jí)財(cái)政、審計(jì)等部門要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控的外部監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)督促整改。

結(jié)束語(yǔ)

建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，進(jìn)一步明確崗位職責(zé)、細(xì)化工作流程，將潛在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為制度約束，有利于加強(qiáng)管理，全面提高單位運(yùn)行質(zhì)量和效益。各單位應(yīng)從自身實(shí)際出發(fā)，完善內(nèi)部控制制度，把實(shí)施《內(nèi)控規(guī)范》與實(shí)施新的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、制度結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步提升單位的內(nèi)部管理水平和服務(wù)能力。