中國水土保持空間管理體系框架的構建

羅志東，齊 實

(1.北京林業大學水土保持學院， 100083, 北京；2.水利部水土保持監測中心， 100053, 北京； 3.水土保持國家林業局重點實驗室， 100083, 北京；4.林業生態工程教育部工程研究中心， 100083, 北京)

水土保持研究與實踐對象與地表空間緊密相連，屬于自然地理與資源環境相關領域范疇。水土流失及水土保持具有顯著的地域性，不同區域因自然條件和環境的差異，水土流失可表現為不同的類型、強度和特征；各地不同的經濟水平、土地利用和社會發展狀況，水土保持工作需要采取不同的治理措施和管理手段；同時由于政府層級管理機制的存在，自上而下對水土保持空間管理的深度和要求也不相同。鑒于水土流失及水土保持的顯著空間差異性，建立科學合理的空間組織管理形式是實現水土保持精細、高效、現代化管理的必然要求和重要基礎。

在中國水土保持行業管理實踐中，圍繞不同水土保持發展目標，開展實施一些具有空間管理意義的管理實踐工作，例如水土保持區劃[1-2]、水土流失重點防治區劃[3-4]、小流域單元管理[5-7]等。其中，最早明確提出并應用的空間管理實踐是土壤侵蝕類型區，為反映和揭示不同類型的侵蝕特征及其區域分異規律，1984年，水利水電部在有關科學研究與實踐的基礎上，頒發《關于土壤侵蝕類型區劃分和強度分級標準的規定(試行)》，首次從政府層面劃分土壤侵蝕類型區，并于1996年正式寫入水利行業標準SL190—1996《土壤侵蝕分類分級標準》， 2007年修訂為SL 190—2007。為明確國家級水土流失防治重點，實施分區防治戰略和分類指導，有效地預防和治理水土流失，2006年水利部劃分國家水土流失重點防治區，主要包括水土流失重點預防保護區、重點監督區和重點治理區，并于2013年對此區劃成果進行了復核，根據2011年修訂的《水土保持法》，取消了重點監督區。為進一步明確水土保持總體布局、區域生產發展方向(或土地利用方向)和水土流失防治措施，2012年，在土壤侵蝕類型分區的基礎上，根據自然條件、社會經濟條件、水土保持技術條件等進行分區,水利部制定印發《全國水土保持區劃(試行)》，在綜合自然區劃屬性的基礎上,融合部門經濟屬性,并實現區劃單元界線劃定。同時，在中國水土保持綜合管理實踐中，總結提出以小流域為單元山水田林路綜合治理的管理實踐，對“小流域單元”為單元進行綜合治理進行全面推廣，但目前除少數地區外，全國尚未形成覆蓋全域的水土保持小流域單元，多以單個小流域單元界線為控制進行施工設計，沒有實現以全域小流域單元進行整體空間管理。另外，在國家空間管理層面，近年來與水土保持緊密相關的空間管理實踐，主要有生態功能區劃[8]和主體功能區劃[9]。

這些空間管理實踐是根據不同的水土保持管理需求，基于不同的劃定指標體系從不同角度出發進行設計的，它們對于組織、指導和評價我國的水土流失狀況、開展水土保持綜合治理工作發揮了重要的作用；但這些空間管理實踐之間的層次關系、關聯關系還存在不清晰、不明確等情況，從宏觀到微觀尚存在一些管理尺度上的缺項，尚未形成以空間管理理念為支撐的從宏觀到地表層層推進的空間管理體系，不足以適應當前水土保持管理需要。根據國家生態文明建設的總體思路和新時期水土保持事業改革發展的新要求，立足于現有水土保持空間管理實踐現狀，建立健全具有明確理論基礎的空間管理體系框架，對彌補原有空間管理實踐的不足，降低未來水土保持行業管理運行邊際成本，提升水土保持現代化管理水平，具有十分重要的現實指導意義。

1 空間管理體系框架的原理概述

1.1 基本內涵

空間管理一般是指按照空間結構單元進行的空間管制。空間結構是指不同類型空間的構成及其在國土空間中的分布，它有明確的應用特性和尺度特性。不同空間尺度、不同應用需求的空間結構，其組成和特性顯著不同。同一尺度的不同空間結構一般具有特征相似性，不同空間結構要素之間(亦即地域單元之間)具有明確相關聯性；同一應用需求、不同空間尺度的空間結構之間具有明確的空間包含或繼承特性。空間管制是一個從上到下、逐層推進的過程，即將宏觀層面的空間管理政策與要求推向微觀操作層面。水土保持空間管理體系框架即以空間管理理念為出發點，構建全國統一、空間分層、相互銜接的從宏觀、中觀到微觀的地理空間結構管理單元邏輯框架，以此為基礎對各類水土保持業務數據、管理數據以及社會經濟數據進行空間集成組織管理，實現不同層級之間協調、統一的空間管理，滿足不同管理層次水土保持現代化管理需要。

1.2 理論基礎

水土保持空間管理體系框架構建的理論基礎主要涉及自然地理學、地圖學、土壤侵蝕學、水土保持學等方面。自然地理學研究的基礎是地理單元，是按一定尺度和性質將地理要素組合在一起而形成的空間單位，不同的劃分標準有不同的地理單元，水土保持空間管理單元屬于地理單元的一種對象形式。地圖概括是地圖學重要原理之一，根據地圖用途或主題的需要，對實況或原國內容進行取舍和化簡，以便在有限的圖面上表達出制圖區域的基本特征和地理要素，這為實現不同空間尺度的水土保持空間管理提供了理論依據。土壤侵蝕原理中，現實中坡面、流域的組成和形態，土壤侵蝕分析計算中均需要用合理的方式進行概括和表達；水土保持綜合治理理論體系中以小流域為單元，實行山、水、田、林、路全面規劃，工程措施、生物措施和農業耕作措施優化配置等，均為開展實施水土保持空間體系管理奠定了業務理論基礎。

1.3 需求與作用

水土保持空間管理體系框架的構建在解決現有空間管理現狀不足問題的同時，在業務管理與信息化等方面也有迫切的需求。

1)業務協同管理。隨著國家簡政放權、中央和地方事權劃分等改革舉措的提出，水土保持監測評價、綜合治理、監督管理等業務分層管理要求更為迫切，各層級管理之間做好銜接也變得十分重要。這就要求宏觀管理要到位、微觀管理要落實，不同層級之間的水土保持監測、治理和監督要實現空間上的無縫銜接，不交錯不沖突，這就需要不同管理層級之間要依據統一的水土保持空間管理框架結構，分工協作、分層管理，協同推進落實土壤侵蝕環境監測與水土保持綜合治理等任務的有效實施。

2)數據組織管理。數字化、信息化是當今時代的主要特征，水土保持作為生態文明建設的重要組成部分，實現現代化管理也是其必然要求。作為信息化管理的重要途徑，水土保持各類管理信息、業務信息以及其他信息在空間組織上，需要對有序的結構體系進行有機組織管理，從而達到縱向互通到底、橫向協調到邊，實現信息數據之間的協調與共享，充分發揮水土保持信息資源的作用與價值，為水土保持管理提供科學、精準、高效的信息服務。

3)智慧水保建設。社會發展已經進入智慧發展時代，智慧水土保持建設也全面推進。智慧水土保持建設的重點要以水土保持大數據決策分析為核心，提升水土保持科學決策管理的能力和水平。大數據分析需要盡快建立形成水土保持數據管理的結構化框架，在此框架基礎上對現有各類水土保持數據進行清理與集成，并做好與國土、林業、農業、環境等行業部門數據之間的銜接共享，真正實現水土保持大數據的數據量大、范圍廣、覆蓋全、力度深、決策準等要求。水土保持空間管理體系框架是實現水土保持結構化管理的最為關鍵的一個環節。

2 空間管理體系框架的構建

2.1 構建原則

2.1.1 立足現狀，有效繼承 水土保持事業的發展有其復雜、不斷演進的歷史過程，現存的空間管理實踐在特定發展時期有其存在的必然性和現實意義，已深刻融入現行水土保持工作實踐之中。在此背景下，對于水土保持空間管理，既需要積極構建高效、統一、協調的空間管理體系框架，又不能急于打破既有的空間管制體制，需要充分依托和繼承已形成并廣泛應用的空間管理實踐成果，進行空間管理體系框架構建。

2.1.2 全面覆蓋，層次清晰 水土保持空間管理是一個從全國到地方、從宏觀到微觀、從整體到局部，逐步深入細化的管理過程。體系框架搭建應按照水土保持管理需求，建立層級之間關系清晰、定位明確的分層管理體系框架，實現空間管理的層級全覆蓋，不僅在宏觀層面滿足科學規劃決策目的的空間管理需求，在微觀層面也要滿足生產實踐性操作管理需求，將宏觀的空間規劃決策在微觀層面能夠可定位、可量化、可考核，從而形成一個功能完整的水土保持空間管理層次結構體系。

2.1.3 協調配套，整體一致 空間管理體系框架作為一個邏輯層次清晰、相互協調、相互支撐的完整系統，各層次之間既相對獨立，又相互補充。在空間管理全覆蓋的基礎上，應明確空間層次之間相互關聯關系和銜接紐帶，實現層級之間空間界線的繼承與銜接、信息要素的交流與互通。同時體系框架構建要堅持業務管理與行政管理之間關系的銜接與協調，滿足業務和行政雙重管理需要。

2.2 構建方法

基于上述構建原則，采取全面分析法和聚類分析法，深入解析現有不同類型的空間管理實踐的技術內涵，分析其內在結構和邏輯關系，按照其用途、性質、特點等作為分層分類的標準，將符合同一標準的進行聚類。基于系統分析法，以空間管理體系框架構建作為整體研究對象，將體系框架構建的分層分類及其關聯紐帶作為主要矛盾及需要協調的關鍵點，進行已有空間管理現狀整合和體系框架內容外延，形成科學合理可行、滿足現實管理需要的水土保持空間管理的整體體系框架。

2.3 體系架構

2.3.1 整體邏輯框架 空間管理體系框架采用二維結構圖(圖1)的表達方式，按照縱向和橫向2個緯度進行構建，總體表現為“3縱3橫”組成模式。縱向維度方面，根據水土保持上下層級空間管理需求差異性，構建宏觀、中觀、微觀3層空間尺度格局，不同尺度有明確的尺度定位，通過制定及運用相應的管理規則和手段，實現空間上下銜接、互聯互通。橫向維度方面，按照空間管理的目的及對象要素不同，將空間管理類型分為自然管理、業務管理和行政管理3種類型，3種空間管理形式在宏觀、中觀、微觀各空間尺度方面均有存在，主要體現在宏觀方面。自然管理主要是為滿足反映自然評價現狀，以自然地理要素為主進行區域劃分的空間管理，例如流域單元管理；業務管理是指側重水土保持生態環境治理、監督和保護等管理業務出發的空間管理形式，例如水土保持重點防治區；行政管理即以行政區劃單元為主的行政空間管理。

圖1 水土保持空間管理體系邏輯框架圖Fig.1 Logical frame chart of soil and water conservation spatial management system

2.3.2 宏觀尺度框架

1)尺度定位。主要是在宏觀空間管理尺度內重點實施以綜合性政策引導為主的政策管理，實現國家和省級層面對水土保持宏觀管理的空間控制性約束。同時，宏觀空間管理尺度也是水土保持規劃編制、任務制定下達、目標責任考核、成效評估的重要空間管理依據。

2)內容組成。主要以國家主體功能區、生態功能區為總體約束，以水土保持區劃(含土壤侵蝕類型區)、水土保持重點防治區、省級行政區劃為核心，形成規范化的宏觀管理體系，包括國家和行業2個宏觀層面。國家層面主要是國家主體功能區劃和生態功能區劃，兩者屬于國家總體控制性區劃，都兼具保護自然生態系統和引導區域合理開發的功能。兩者緊密聯系、相互影響但又存在明顯差異，各有側重，不能替代。其中，生態功能區劃是圍繞生態環境保護與建設這一核心問題展開，主體功能區劃著重從“合理開發”角度進行的區域控制定位，生態功能區劃是主體功能區劃的重要基礎和依據，主體功能區劃是保障生態功能區劃落實的重要載體和途徑。兩者都是水土保持行業性區劃的約束性前提，目前在相應的區劃中均將水土保持作為重要生態功能區劃入其中，區劃范圍保持一致，主要包括水土保持黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區、大別山水土保持生態功能區、桂黔滇喀斯特石漠化防治生態功能區、三峽庫區水土保持生態功能區4個區域，這4個區域均是國家水土保持重點防治區劃的范圍。行業層面主要是水土保持區劃和重點防治區劃，兩者屬于滿足水土保持行業管理需要的全國層面控制性區劃，分別從土壤侵蝕及水土保持特點規律、水土保持防治控制重點兩個角度進行重要的區劃，空間范圍上有交叉重疊，但均有各自的行業管理需求與必要性。

3)關系構建。宏觀空間尺度內容的關聯與銜接上，主體功能區和生態功能區的定位與區劃充分參考了水土保持區劃和重點防治區劃的有關內容，同時將水土保持區劃和重點防治區劃重要內容納入了主體功能區和生態功能區，通過4個水土保持型生態功能區實現了空間有機銜接。水土保持區劃和重點防治區空間上有交叉，但兩者區劃成果均是以縣級行政區劃為基本控制單元，通過縣級行政單元作為紐帶實現兩個區劃的空間銜接。

2.3.3 中觀尺度框架

1)尺度定位。中觀層面作為宏觀與微觀銜接的紐帶，是宏觀層面的落腳點、微觀層面的管控框架，是實施有效空間管控的關鍵抓手。中觀尺度體系框架，也是省級空間控制性約束的重點，是進行省級規劃編制、任務下達、目標考核、成效評估的重要空間管理依據。

2)內容組成。主要以縣級行政區劃和水土保持小流域單元為重點，以鄉鎮級行政區劃為補充，實現有效的水土保持空間管控；縣級行政區劃是當前國家行政管理的重點與核心，水土保持行業管理的重要實施主體是縣級，同時也是水土保持區劃和重點防治區的基本控制單元，是與宏觀尺度銜接的關鍵紐帶。小流域單元一般是指3～50 km2的小流域單元，是進行水土保持綜合防治的空間主體，開展水土流失匯水匯沙分析的基本單元。在水土保持管理與實踐中，小流域單元即要在小流域綜合治理規劃設計中進行各類治理措施整體布設時起邊界約束性作用，同時在空間管控方面發揮作用，例如實現區域內小流域單元的整體劃分，以小流域為單元進行水土流失及其治理情況的總體評價，確定重點治理小流域、生態清潔小流域等類型及數量，以此實施更細尺度水土保持空間管理。另外，鄉鎮級行政區劃也應作為中觀管理尺度一個重要組成內容，特別是在風蝕區域和水風蝕交錯帶，小流域單元界線不宜確定的地區，為便于管理與空間關系銜接，應以鄉鎮行政區劃為主進行空間管理。

3)關系構建。縣級行政區劃作為宏觀與微觀的關鍵紐帶，在與宏觀尺度管理單元保持銜接的基礎上，應與小流域單元實現有機銜接。按照水利行業標準SL653—2013《小流域劃分與編碼規范》有關規定，跨越縣級行政邊界的小流域應根據行政邊界將小流域劃分為2個及以上的小流域亞單元，盡量保持縣級行政界線和小流域界線的完整性，實現空間包含關系。在特殊的地區適當對小流域單元進行分割，建立小流域單元與相應的類型區劃的空間關系。小流域單元和鄉鎮行政管理單元之間，應保持平行單元關系，縣級行政區劃以下，山丘區以小流域單元為主，風蝕區域和水風蝕交錯帶流域界線不宜確定地區以鄉鎮行政單位為主。跨鄉鎮行政單元的小流域，在水土保持保持綜合治理任務管理中可將任務統一管理、分解實施。同時，小流域單元應在國家確定的50 km2以上流域空間單元基礎上進行劃分，實現與上級流域單元的無縫銜接，保持科學合理的流域匯流匯水關系。

2.3.4 微觀尺度框架

1)尺度定位。微觀層面是實現空間管理的最終落腳點，是保證空間管理機制有效實施的根本保證。以往水土保持空間管理宏觀過多，微觀層面模糊的狀況，忽視宏觀政策引導與具體空間管制落實互補的必要性，導致諸多管理失效。微觀空間管理單元的確定與建立，可實現不同管理層級在微觀尺度成果管理的一致性、不同業務內容在微觀尺度的連通性。

2)內容組成。目前，水土保持行業尚未建立統一的基礎管理圖斑單元，在不同層級開展土壤侵蝕監測評價、綜合治理設計與成效評估等過程中，出現基礎圖斑劃定不統一、不協同，同一管理區域內監測圖斑數據與治理圖斑數據無法實現數據協同，上下層級之間數據及評價結果差異較大，成果無法相互共享和銜接。結合水土保持上下協同精細化管理的需求，在已有土壤侵蝕評價單元、治理措施圖斑、地塊單元等概念的基礎上，建立統一協調的水土保持基礎斑塊單元[10]，作為微觀層面空間管理的核心內容，補充水土保持空間管理體系的空缺，從而形成完整的空間管理體系框架。為滿足水土保持管理需要，水土保持基礎斑塊單元確定應考慮不同水土保持區劃與重點防治區劃的特點，在重點治理區應按照水土保持綜合治理規劃設計與土壤侵蝕監測評價兩項業務需求進行劃分，在重點預防保護區，基礎圖斑單元劃分重點是以土壤侵蝕評價為主；在不同水土保持類型區，圖斑類型劃分指標也應有不同，例如在黃土高原地區要充分反映卯糧源地貌特征，將溝緣線作為重要指標。為滿足水土保持監督管理需要，還應將生產建設項目水土保持防治責任范圍作為微觀層面的管理單元，納入水土保持空間管理體系，作為對水土保持基礎斑塊單元的一個補充。

3)關系構建。水土保持基礎斑塊單元處于水土保持空間管理體系框架的最底端，空間關系上，要保持與小流域單元的無縫銜接，斑塊劃分要保證小流域單元界線的完整性，形成完整的繼承關系。斑塊單元劃分之間也應保持正常的溝道斑塊和坡面斑塊的匯流關系，從而實現管理上水土保持空間管理“上下貫通，協同一致”。生產建設項目水土保持防治責任范圍側重于人為水土流失管理，變動較快，空間管理使用上與水土保持基礎斑塊單元并行存在。

3 結論與討論

筆者在系統分析的基礎上，提出中國水土保持空間管理體系框架的理論、構建方法與框架內容。該空間管理體系框架是基于現有水土保持空間管理成果基礎上進行的構建，是對已有空間管理成果的充分繼承和吸收，減少工作的重復開展，降低空間框架的建立難度。按照此空間管理體系框架，目前尚未缺乏的空間管理內容是小流域單元的劃分和水土保持基礎斑塊單元的確定與建立，2項內容已完全具備了全面劃定的技術和數據基礎條件，建議：1)加快建立相應技術標準或規范，結合全國土壤侵蝕普查或者水土保持動態監測等工作完成相應的小流域單元和水土保持基礎斑塊單元劃定工作，按照本文提出的不同尺度單元之間構建完善的關聯關系，形成完整的水土保持空間管理體系，以此為基礎作為水土保持監測評價、綜合治理和監督管理工作的空間框架基礎。2)建議基于該空間管理框架，系統整合集成水土保持歷史數據與現時數據，建設全國統一的水土保持數據平臺，為推動水土保持數據資源整合共享、業務協同，推進水土保持現代化和智慧化建設奠定堅實的基礎。