地方政府債務風險管控思考

黃利平 嵊州信元會計師事務所

顧路遙 國家稅務總局嵊州市稅務局

引言：分稅制改革以來，各級地方政府舉債規(guī)模持續(xù)攀升，債務風險日漸顯現(xiàn)，這成為了威脅我國經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的一大隱患。目前我國各級地方政府在地方債的風險管控方面普遍存在不足，面對債務風險往往“束手無策”，這無疑會導致各級地方政府債務風險的失控，給經(jīng)濟社會帶來巨大危害。面對越來越嚴重的地方債風險，各級地方政府需要盡快完善債務風險管控措施，從而有效地防范和化解債務風險。

一、地方政府債務風險概況

在政府債作為拉動投資的重要資金來源的大環(huán)境下，各級地方政府普遍存在債臺高筑的問題。在財政收入有限的情況下，各級地方政府為了應對越來越龐大的地方財政性支出，紛紛大肆舉債，由此帶來了債務規(guī)模、債務風險越來越大的問題。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當前我國各級地方政府顯性債務規(guī)模在18萬億以上，如果算上隱性債務，保守估計地方政府債務規(guī)模在55萬億以上。數(shù)量如此龐大的債務，給地方政府帶來了巨大的債務付息還本的壓力，每年地方政府所承擔的付息還本金額驚人，個別地區(qū)甚至超出了財政收入。地方政府巨大的債務所蘊含的風險不容小覷，一旦出現(xiàn)風險失控的情況，不僅會給金融體系的穩(wěn)定帶來毀滅性的打擊，同時也會給經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展帶來巨大的沖擊。鑒于此，地方政府必需高度重視債務風險問題的解決，構建完善的債務風險管控體系，避免債務風險失控。

二、地方政府債務風險管控問題

（一）債務增長速度過快，絕對規(guī)模很龐大。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年底，全國地方政府債務余額達18.39萬億元，比2017年增長11%，比2010年增長67%。另據(jù)統(tǒng)計顯示，2018年全國地方政府債務規(guī)模已超42萬億元，加上中央財政的債務余額，累計達56萬億元，債務率超過67%。再據(jù)國泰君安的研報統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年，我國負債率超過20%的省達到26個，其中貴州省最高，其負債率達到了79%，負債率最低的是廣東省達11%，但其負債的絕對值也達到了8994億元，可見地方政府舉債且債務規(guī)模龐大在我國是及其普遍的現(xiàn)象。面對這種情況，一旦出現(xiàn)融資渠道受阻，地方政府無力償債，將會引發(fā)連鎖性償債風險。

（二）債務問責機制缺失、風險意識不完善。目前，各級政府在地方債務風險管控方面，沒有相應的問責機制，導致部分地方官在舉債時毫無顧忌，缺乏對債務風險防控意識。部分地方官抱著干一屆就調(diào)走，就算留下爛攤子也不會被追責的想法，舉債時不考慮后果。甚至有不少地方官認為國家不會對地方政府的債務風險坐視不管，債務風險完全可控。地方官債務風險意識的欠缺，導致了債務風險管控工作得不到應有的重視。

（三）融資方式內(nèi)容混亂、償債機制不健全。由于地方政府對債務管理模式、發(fā)展速度與整體規(guī)模等缺少統(tǒng)一的規(guī)劃，導致其存在發(fā)債、PPP、政府購買服務、城改項目融資等多種融資方式，甚至還有多頭舉債。特別是經(jīng)新《預算法》限制后，地方政府為解決融資難的問題，引入了多種借債主體和形式，繞開法律的有關規(guī)定，導致其舉債主體多樣，透明度差，形成了多頭舉債的現(xiàn)象。健全的償債機制是地方政府債務風險管控最重要，最有效的手段。目前地方政府的償債機制不夠健全，地方官更重視如何舉債、籌資，而沒有設計相應的償債方案，導致債務風險難以得到有效管控。

三、地方政府債務風險管控策略

（一）強化債務風險意識、合理確定債務規(guī)模。地方官應具備良好的債務風險意識，充分認識債務風險失控的嚴重后果，合理確定地方債務規(guī)模，這樣才能夠更加重視債務風險管控工作。地方政府一方面需要給予債務風險管控工作更多的支持，對潛在的債務風險進行全面的評估，對債務風險水平、職務風險發(fā)生概率做到心中有數(shù)。另一方面需要加強債務風險的宣傳和預警，從而讓地方官謹慎舉債，降低地方政府債務整體風險。地方政府還應當理順財權事權關系，需要以自身的財力為基礎進行規(guī)范的預算管理，有效地考慮資金的利用效率，合理安排資金和確定債務規(guī)模。

（二）完善償債機制建設、健全融資舉債渠道。地方政府要建立健全償債機制，對于負債規(guī)模、負債結構進行全面細致的分析，制定還債計劃，建立償債基金，按期償債，以防債務規(guī)模擴大。償債機制的核心就是籌措償債資金，地方政府要將償債資金納入年度財政支出預算中，同時積極探索籌資模式，開辟多種資金來源，例如建立健全和不斷完善債券市場，特別是成熟發(fā)達的二級市場；拍賣一些政府資產(chǎn)；轉讓部分國有企業(yè)股權；將部分土地出讓金作為償債資金；讓地方金融機構參與當?shù)鼗菝耥椖浚拖⑷〉瞄L期借款等。通過上述措施，提升政府的償債能力，從而有效控制債務風險。

（三）引入債務問責機制、改革考核考評方法。地方政府要盡快建立債務問責機制，改革地方官任期考核方法，明確地方政府債務責任認定。建立以經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、民生建設和公共服務為主要內(nèi)容的地方政府主政官員任期考核評價機制，并將地方政府債務納入地方官終身負責責任制，對違規(guī)的舉債行為建立終身追索機制，無論地方官是否已經(jīng)升遷或退休，只要其任內(nèi)存在違法違規(guī)的舉債行為就要進行追責，這樣才能夠有效震懾地方官。

結束語：總而言之，目前地方政府債務風險在不斷擴大，抑制地方債務規(guī)模、降低地方債務風險已經(jīng)刻不容緩，這就要求地方政府正視目前日益攀升的債務風險，在廣泛借鑒不同地區(qū)債務風險管控經(jīng)驗的基礎之上，重點做好強化債務風險意識、控制債務規(guī)模，完善償債機制、健全融資渠道，引入債務問責機制、改革考核方法等工作，從而實現(xiàn)對債務風險的有效管控。