淺析環境公益訴訟制度的法律困境與突破

李新萍 沈陽市第四中學

引言：隨著我國經濟的高速發展，作為世界上的第二大經濟體，中國當前的經濟發展水平和經濟實力足以使世界各國人民刮目相看。但是，我國人民一直引以為傲的綠水青山，卻在經濟快速發展的同時，面臨著重大的危機。19世紀末的英國正因為著重實現工業化，其首都倫敦是世界上最早出現霧霾問題的城市之一，并且曾長期貫有“霧都”之名。中國相較于歐美國家而言，工業發展的起步較晚。為了盡快縮短同英美發達國家間的發展水平差距，中國長期以來致力于GDP的高速增長，由于對環境問題的關注不足，使中國的霧霾問題相較當初的倫敦“霧都”狀況更為嚴重。“先發展，后治理”的末端治理思路，只會使生態環境進一步惡化，更何況環境問題不僅僅包括霧霾等大氣污染污染問題，還有水污染、土壤污染、噪聲污染、海洋污染、生態破壞等等。如果環境問題不能妥善解決，不僅危害著我們的身體健康，而且不利于我國經濟長遠的可持續發展。為此，國家積極建立實施環境公益訴訟制度，對環境的保護工作具有顯著的意義。

一、環境公益訴訟的界定

（一）環境公益訴訟的概念與類型

環境公益訴訟根據我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的規定，是指法定機關或者社會組織，對于污染環境破壞生態的行為以及相關的行政不作為，依法提起旨在救濟和維護環境公共利益的訴訟的法律制度。具體而言，我國目前的環境公益訴訟包括民事環境公益訴訟和行政環境公益訴訟[1]。

民事環境公益訴訟是指法定機關或法定的社會組織依法向人民法院提起訴訟，請求污染者承擔環境污染或生態破壞的損害賠償的責任的訴訟。行政環境公益訴訟是指法定機關依法向人民法院提起訴訟，請求法院依法審查相關具有環境保護職能的政府部門是否依法積極履行環境保護職責的訴訟。

（二）環境公益訴訟的意義

民事環境公益訴訟，解決的是受損害的環境公共利益的損害賠償與恢復問題。污染者排放污染物使得公共環境受到損害并部分或全部失去了原有的生態價值和功能，被污染的生態環境需要恢復到原有的狀態且需要恢復原有的功能。而這些生態恢復需求的滿足需要相應資金費用的支持。民事環境公益訴訟的意義，是確立相應的公益訴訟法律程序，在依據相關實體法的基礎上確定承擔生態功能恢復費用、生態功能損失費用等的法律責任主體，進而強制相應的法律責任主體履行法定賠償責任的法定程序。同時，依據《環境保護法》、《侵權責任法》等實體法的規定，污染者是生態損害賠償的法律責任主體。民事環境公益訴訟的意義亦可表述為，為法定機關或社會組織向污染者追究生態損害賠償法律責任提供了法定的訴訟程序，進而解決了受損害的環境公共利益的損害賠償與恢復問題。

行政環境公益訴訟，其意義在于督促怠于履行環境保護職責的政府部門積極履行環保職責。如果行政部門怠于履行環保職責，實質上也是在變相地對污染者污染和破壞環境的行為進行了放縱或者縱容。環境保護法律的實施，一邊向污染者追究賠償，另一邊就可能因為這種“放縱或者縱容”導致新的污染者繼續污染環境。這樣，僅僅向污染者追究賠償對于環境保護而言只是治標而不治本，大大降低了環境治理和保護的效率。為此，法律確立行政環境公益訴訟，要求法定機關對于怠于履行環境保護法律職責的部門依法追究不作為的法律責任，并督促有關行政部門依法改正。如果環保行政部門積極履行職責，這一定程度上極大地減少了大型污染環境事件的發生，當然這也是行政環境公益訴訟重要意義的體現。

（三）環境公益訴訟的特點

首先是公益性。不論是民事環境公益訴訟，還是行政環境公益訴訟，都是在救濟并維護環境公共利益。民事環境公益訴訟是在損害賠償的維度上維護和救濟受損害的環境公共利益，而行政環境公益訴訟是在督促具有環保職責的部門積極履職的維度上維護和捍衛環境公共利益。實質上這表明，環境公益訴訟是旨在處理公共利益保護、救濟的訴訟程序，而不是維護個體私人利益的訴訟程序。

其次是司法性。訴訟制度首先歸屬于司法制度。環境公益訴訟的公益性決定了其維護公共利益的特點。而其維護公共利益的方式，是通過法定的司法方式進行，是通過請求人民法院以司法裁判的方式完成，而不是由行政機關以行政命令 的方式實現。

最后是綜合性。環境公益訴訟兼有民事訴訟的模式和行政訴訟的模式，它既要追究污染者的損害賠償責任，也要追究行政機關怠于履行職責的不作為法律責任。由此表明，環境公益訴訟是綜合了多種訴訟模式的訴訟制度。

盡管環境公益訴訟制度在保護生態環境的過程中發揮了重要的功能，但是需要指出的是，該制度在實施中仍存在一定程度上的不完善之處并有待改進。筆者認為，制度的界定、意義的探討、問題的分析是提出完善建議的必由之路，是走出環境公益訴訟制度困境的前提。

二、環境公益訴訟制度的法律困境

（一）民事環境公益訴訟制度的困境

首先，是與傳統民事訴訟的法律價值可能存在一定的沖突。傳統民事訴訟的價值意義在于解決平等主體之間的民事糾紛，也即平等主體間的民事利益分配、救濟和恢復問題，是一種私益訴訟。因此，傳統的民事訴訟法在程序設計上，往往是原被告處于平等的程序機制當中，如原告有權起訴，被告有權反訴；原告有權選擇管轄法院，被告有權提出管轄權異議；原告提出訴訟請求；被告進行答辯等等。但是由于民事環境公益訴訟解決的是環境公益和污染者的私益之間的分配問題，公益與私益本身的不同位階屬性，致使民事環境公益訴訟的程序設計需要向環境公益的保護相傾斜。比如，依據最高人民法院關于公益訴訟司法解釋的規定，被告不得反訴、法院可以對原告的訴訟請求進行釋明等等。這使得并入民事訴訟法的民事環境公益訴訟可能會和傳統民事訴訟在程序法律價值上產生沖突，亟需協調。

其次，檢察機關的環保工作經驗尚顯不足[2]。檢察機關長期從事懲罰犯罪、打擊犯罪、反腐肅貪的法律監督工作。相較于長期從事環保工作的社會組織和政府環保部門，檢察機關在環保工作經驗以及專業的環保技術領域的不足，可能使得檢察機關在相應的訴訟過程中，對于環境污染狀況、環境受損害程度以及排污行為和環境污染之間的因果關系等專業問題存在說明和舉證上的困難[3]。當然，這也是目前檢察機關在訴訟中仍然需要尋求其他具有環保工作經驗和專門技術的政府部門或者社會機構以技術支持的原因。

最后，對受損的環境公益的賠償執行可能存在一定的障礙。一方面，因為環境具有流動性、具有一定的自我修復能力，這就可能導致環境被破壞后，環境自身通過自我調節能力使之回復原貌，或者環境污染因為環境流動而轉移到其它地區，亦或者擴散到更多地區。那么環境損害賠償就可能因為被賠償和救濟的對象喪失或轉移而難以得到有效準確執行處理。另一方面，生態環境的損害賠償往往數額巨大，大額的損害賠償款項應當如何管理、如何使用、如何監督以確保“專款專用”進行生態環境修復治理，這些都是民事環境公益訴訟亟需面對和解決的實際困境。

（二）行政環境公益訴訟制度的困境

首先，是與傳統行政訴訟的法律價值可能存在一定的沖突[4]。傳統行政訴訟解決的問題，是通過司法方式進行被訴具體行政行為合法性問題的依法審核與裁判，進而對行政相對人的私人利益進行救濟。因此，也有學者主張傳統行政訴訟的本質實際上是一種私益訴訟[5]。傳統行政訴訟設立的初衷即是通過司法權監督行政權是否合法，進而實現了對行政相對人私權利的法律救濟，同時監督了行政主體公權力的依法行使。然而，環境公共利益并不屬于私權利范疇。法定機關以訴訟方式監督環保行政主管部門是否依法履職、是否依法維護環境公共利益，根本上救濟的是環境公共利益而非某個具體相對人的私權利。這使得行政環境公益訴訟在救濟的利益屬性上有別于傳統行政訴訟。將行政環境公益訴訟并入行政訴訟法，可能導致訴訟價值和救濟利益性質的泛化，亟需進行必要梳理。

另外，行政環境公益訴訟同時缺少必要的事后監督機制。檢察機關督促行政機關積極履行職責，但是檢察機關并不知曉行政機關是否依法作為以及作為到何種程度。如果缺乏檢察機關事后監督機制，未能對環保行政主管部門進行充分的訴訟后督促，就有可能導致環保行政不作為繼續發生。長此以往，也可能造成環境的持續惡化。

三、環境公益訴訟的法律完善

（一）建立環境公益訴訟的合一審理機制

環境公益訴訟實際上需要解決兩個問題。第一，是向污染者追究賠償法律責任，屬于民事訴訟方面的問題；第二，是追究行政機關的不作為法律責任，屬于行政訴訟方面的問題。首先，這兩項訴訟需要在不同的審判庭、由不同的審判組織進行依法審判。但是畢竟這是同一案件，具有同一的法律事實。反復審理極易造成訴訟資源的浪費。事實上，如果民事環境公益訴訟原告敗訴，那么意味著污染者與環境損害之間可能不具有因果關系，那么行政機關也很可能并不構成怠于履行職責。民事環境公益訴訟的審理實際上也為行政環境公益訴訟的審理完成了部分事實的判定工作。所以為了節約司法資源、司法成本和司法時間，需要建立環境公益訴訟的合一審理機制，將民事、行政環境公益訴訟一并審理。

（二）建立環境公益訴訟的專門立法

為建立環境公益訴訟的合一審理機制，我國可以探索建立環境公益訴訟程序的專門立法，解決環境公益訴訟的合一審理程序的法律依據問題。這樣不僅可以解決傳統民事訴訟法與新型民事環境公益訴訟、傳統行政訴訟法與新型行政環境公益訴訟的沖突困境；還可以進一步解決民事訴訟法、行政訴訟法分別調整下的民事、行政環境公益訴訟在合一審理過程中的程序差異問題。畢竟，如果要建立環境公益訴訟的合一審理機制，必須要以建立環境公益訴訟的專門立法為前提。民事訴訟與行政訴訟是不同的訴訟程序，難以直接合二為一。另外，建立環境公益訴訟程序的專門立法還可以使環境公益訴訟的地位得以極大提升，從而推進環境保護工作的進一步發展。

（三）建立環境公益訴訟基金機制

為應對個案生態環境損害的賠償與個案受損害的環境之間有時無法有效對應的問題，筆者建議探索建立環境公益訴訟基金。民事環境公益訴訟原告勝訴取得的生態環境損害賠償費用，可以計入該環境公益訴訟基金，不僅可以直接用于救濟個案中的受損害的環境利益，也可以用于救濟其他地區的受損害的環境利益。形成全國范圍內的生態環境損害賠償費用匯集起來共同救濟全國范圍內的生態環境損害的大格局秩序。

結語：環境公益訴訟制度作為“新型”訴訟制度，旨在救濟并維護環境的公共利益，檢查并督促有關行政部門積極履行對環境保護的職責。盡管新型的環境公益訴訟在發展的過程中存在一定的法律困境，但是只要積極探索、積極實踐制度創新，為環境公益訴訟“量身打造”必要的實體和程序規則，一定可以更大程度地實現環境公益訴訟的制度價值，實現對環境公共利益的妥善救濟和維護。