城鄉統籌發展背景下農民工住房現狀及對策調查研究

張 璋，李曉玲，方騰艷，曹雨彤

(北京聯合大學，北京 100023)

1 引 言

隨著我國改革開放的深入，農民工已經成為一個不容忽視的、規模巨大的特殊社會群體。根據國家統計局抽樣調查結果，2016年農民工總量達到28171萬人，比上年增加424萬人，增長1.5%，增速比上年加快0.2個百分點。其中，外出農民工16934萬人，比上年增加50萬人，增長0.3%，增速較上年回落0.1個百分點。然而，農民工住房條件普遍“臟、亂、差”。多項調查研究發現，農民工出于節約，經常多人共同居住在一間出租屋內。工地給建筑工人搭建的臨時住所往往十分簡陋狹小，一間40平方米的房屋里面住20個人。與市民相比，農民工人均住房面積低，且基礎設施薄弱，衛生狀況堪憂。

近年來，中央密集出臺多項政策解決我國農民工住房問題：一是《國家新型城鎮化發展規劃( 2014—2020) 》要求采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補貼等多種方式改善農民工居住條件，農民工集中的開發區和產業園區可建設單元型或宿舍型公共租賃住房，農民工數量較多的企業可在符合規定標準的用地范圍內建設農民工集體宿舍，把進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系；二是國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，至 2020 年實現 1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，把進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系，采取多種方式保障農業轉移人口基本住房需求；三是國務院《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》提出，將解決農民工住房問題納入住房發展規劃，積極支持符合條件的農民工購買或租賃商品住房，將符合條件的農民工納入住房保障實施范圍，逐步將在城鎮穩定就業的農民工納入住房公積金制度范圍；四是2015 年的中央經濟工作會議又提出，通過農民工市民化解決房地產庫存的任務；五是國土資源部、國家發改委、公安部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部2016年聯合發布了《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》，其核心是實行人地掛鉤機制。

總體來看，農民工住房問題已經引起了多方注意。因此，解決農民工住房問題，有利于我國城市化健康有序地進行，有利于體現社會分配的公平性，促進社會治安與穩定。因此，文章將基于城鄉統籌發展的背景，對農民工住房問題進行深入研究，并為解決這一問題提出政策建議。

2 農民工住房問題現狀調研

筆者于2017年7月至9月，對北京市農民工進行街頭隨機發放問卷，共發放問卷240份，無效問卷40份，有效問卷200份。根據統計，調研對象來自我國3個直轄市、15個省。

2.1 調研對象的基本情況

本次調研的受訪者為在北京打工的農民工，其中74%的為外來人口，大部分為年齡20～50歲的中青年，42%的是未婚，52%的受訪者是非農戶。受教育程度中下等，61.33%的為中專生，16%的高中以下的教育程度。大部分受訪者長期在外打工，85.33%的受訪者在外打工三年以上。74.67%的受訪者為餐飲行業服務人員，8%的為建筑工人，8%的為保安，9.33%的自己做生意。受訪者工資收入普遍不高，20%的受訪者的月工資低于3000元, 78%的受訪者月工資為3000～5000元。

2.2 農民工住房的現狀

在本次調研中，13.33%的自己居住，30.67%的與家人同住，29.33%的與同事共住，26.67%的與他人共住。在這些受訪者中，僅有3%的是買房居住，53.67%的租房居住，25.33%的住在員工集體宿舍，9.33%的居住在親戚家，8.67%的居住在城中村。居住環境相對而言條件與設備能滿足平時需求， 92%的擁有水、電、氣，65.33%的擁有彩電、冰箱、空調，66.67%的擁有衛生間，57.33%的擁有廚房。租金也各不相同，約29%的受訪者月房租費為0～1000元,約53%的受訪者月房租費為1000～2000元,18%的受訪者月房租大于2000元。對于住房面積而言，80.33%的受訪者所居住的住房面積為50平方米以下,19.67%的受訪者居住面積為50～100平方米范圍，沒有受訪者居住在100平方米以上的。68.33%的受訪者人均居住面積不到10平方米/人，其中33.58%人均居住面積僅有5.47平方米/人。

盡管政府頒布了一部分針對農民工的住房問題的政策，但是對于住房現狀還是有71.33%的受訪者并不滿意，其中不滿意的理由各不相同，因為住房面積小而不滿意的有62.07%，因為基礎設備不全的有48.28%。根據調研問卷可知:受訪者中25%的家中有兩處至多處宅基地,且面積多數為大面積宅基地，58%的受訪者家中為一處宅基地，而這其中34%的受訪者家中宅基地面積達250平方米以上,由工資相關聯系可得出農村宅基地面積普遍較大且農民工中農戶較多。接近48%的受訪者家中建房面積大于100平方米。其余7%的人名下暫無宅基地,一般為在外打工的年輕農民工。

家鄉有房的受訪者中58.67%的人家鄉的房為家人使用中，21%的是閑置的，這造就了農民工打工地住房緊張，而老家的地卻用不到，剩余20.33%的在本地出租，租金為0～1000/月。據了解，這些受訪者在老家通過分戶繼承而得到新房子的有56%，占用自家耕地蓋房子的有30.67%。

2.3 對于“人地掛鉤”政策了解與期望的現狀

據本文的調研，對于“人地掛鉤”政策，62.67%的受訪者表示并不了解甚至并沒有聽說過，有52%的人表示不愿意進行“人地掛鉤”政策。在進行簡單的科普以后，再詢問受訪者對于如果實施“人地掛鉤”政策有什么期望，受訪者中61.33%的人表示愿意同省交換或者向同省的上一級地區交換，29.33%希望換到直轄市。對于交換面積而言，72%的人希望政府利用等面積住房或者現金來進行農村宅基地與城市住房交換，即使需要面積減小，政府也能給予一部分相應的補償。大部分受訪者都希望以自身利益為主，交換的前提是保障了自己未來的生活有保障且便捷。并且69.33%的受訪者表示，交換后住房的條件，外圍設施，例如教育、安全、醫療等要有保障，72%的受訪者希望新住宅分配面積不小于原有房屋面積的80%～90%，如果有不可避免的不足，60%的受訪者希望能得到相應的現金補償，53.33%表示醫療保險、福利分配等可以相對應增強。

2.4 農民工對于自己權益的了解

農民工對于自己在農村的宅基地，73.33%的認為自己有買賣權和租賃權，42.67%的認為有抵押權，61.33%的認為有置換權。因為調研中涉及的地區多，每個地區政策也不一致，但是相同的是，受訪者都不是很清楚自己所擁有的權益。由于受訪者知識層面不高，對于法律等相關問題，他們表示并不是非常明白。

3 原因分析

其一，農民工經濟收入較低，且缺乏住房保障。農民工選擇打工的城市一般屬于經濟發展較快的地區，在城市中，房價高，農民工的收入不足以支付，根據我們問卷數據,受訪者中20%的人工資達北京市最低工資但低于3000元,而其余的受訪者中有78%的月工資達3000～5000元。且城市的住房供應體系，保障的對象是城市的居民，而農民工作為非城市戶籍人口，他們就不在保障之列，政府沒有明確的政策條文來保障農民工的住房。

其二，農民工對自己的權益不了解，且政府監管不夠。調研中大部分受訪者受教育程度中下等，在龐大的農民工中，知法懂法的人是很少一部分，很大一部分只是知道要維護自己的利益，卻不知道用什么方法，有什么途徑可以來維護。而且調研顯示很多受訪者都是在家里戶主，一人決定一個家，很容易盲目地下決定，其決定可能損害全家的利益。此外，政府不能起到監管的作用，很容易發生農民工利益受損的情況，導致農民工的生活情況不能很好地保證。監管系統不完善，無專門負責的部門，沒有專項管理，監管實施就會有困難。

其三，相關法律法規不健全。我國目前沒有專門保護農民工住房權利的法律條文，政府對外來人口和農民工的管理條文都未上升到法律的高度。因為法律不健全，政府無法向農民工提供法律依據保護其居住權利。一旦在政策實施中出現問題，無法有依據來支持、幫助農民工。農民工本屬城市外來人口，城市保障體系關乎外來人口的少之又少。

4 相關政策建議

其一，政府要有大力度的宣傳活動，使“人地掛鉤”政策的內容與利弊讓農民工知曉，舉辦講座和會議來普及“人地掛鉤”政策，不僅在農村中宣傳，也要在城市中為打工的人宣傳，有序地推進農村轉移人口市民化、促進農民工融入城鎮，實行城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進入城市定居規模掛鉤、城市化地區建設用地增加規模與吸納外來人口進入城市定居規模掛鉤，能促進城鎮化發展的步伐。

其二，提高農民工的法律意識，懂法，懂得維權，懂得堅守自己的利益，用簡單樸實的方法讓他們充分了解到自己應享受到的土地權益，從而讓他們能在合理合法的情況下，根據政府政策，享受到自己應有的利益，也幫助農民工更好地融入了城市之中。

其三，政府建立維權上訪渠道和監管部門，執行政策時，一切以農民工的利益為大，以自愿為主，遇到強換或者欺騙性交換，要有懲罰措施。解決好農民工住房問題涉及的人、地、錢三方的問題，對促進和諧社會有著積極作用，也為農民工這一弱勢群體爭取了更多利益，促進了中國當代經濟的發展。

其四，建立農民工城市住房制度。我國現有的社會保障制度并沒有明確把農民工納入城市社會保障體系，導致在城市的農民工缺少住房的社會保障。社會保障應是包括農民工在內的全體公民的社會保障，給予農民工同等的權利，加強農民工城市住房的法律保護，改善農民工的生活環境，對于推進社會發展有很大幫助，進以“人”為本的城鎮化。