PPP模式下地方政府融資平臺金融風險分析與對策分析

羅少榮 云南省楚雄彝族自治州公安局

PPP模式的推行，能夠將非公共部門掌握的資源引入到公共產品和服務中，通過政府和社會資本之間深入合作的方式為社會公眾提供更加優質的公共產品和服務。在我國依然處于社會主義初期階段的歷史背景下，能夠更好的完善社會公共服務。但是在PPP模式運行中，由于各方面因素的影響，對于地方政府而言，依然存在一定程度的金融風險，深入分析這些風險產生的原因，并采取對應的措施來規避風險，具有重要的現實意義。

一、PPP模式

（一）PPP模式的概念

PPP是英文Public Private Partnership的縮寫形式，也就是在政府提供產品和服務時，在政府和社會資本達成深度合作的情形下，以市場競爭的模式在純公共領域和準公共領域提供服務的模式。

（二）PPP模式的分類

基于分類標準的不同，可以將PPP模式進行不同方面的分類，依據政府部門在項目開展中的角色類型可以分為政府主導型、協商合作型和私營部門主導型。依據使用對象不同來劃分則包括已有設施、擴建已有設施和新建設施等。這些類型中由于具體合作操作模式的不同，又包含有多種不同的種類。

（三）PPP模式的優勢

PPP模式在世界不同發展狀況的國家中都有良好的發展基礎，相對于傳統的公共項目融資模式而言，具有多方面的優勢：一是PPP模式能夠突破政府財政資金的限制，為社會提供具有超前效應的基礎設施及服務，提高公共服務的效率。二是能夠將基礎設施和服務中蘊含的風險進行最優分配，而不是簡單的最大轉移，確保項目價值最大化。三是能夠通過對閑置生產能力合理利用和處置剩余資產等形式，為社會投資資本創造額外收益，降低政府部門的投資比例。

二、PPP模式下地方政府融資平臺存在的金融風險

地方政府融資平臺是基于中國地方政府獨特的運行模式而出現的金融創新，在國外的政府運行和公共服務運行體系中并沒有可以對照的模式，并且在各層級地方政府的運行中具體模式有較大差異，因而在對其概念的認識上還存在較大的差異。就目前的發展狀況而言，在地方融資平臺的運行過程中，一般都具有以下幾個方面的特征：一是其組建必須是以地方政府為主體的。二是政府投資方式多元化，包括財政出資、土地注入和股權投資多種形式。三是融資平臺必須是適應市場經濟發展需要的獨立法人。四是其功能是通過多種合作方式為政府基礎設施建設和公共服務籌集資金。

（一）融資制度不完善帶來的風險

地方政府融資平臺的運行在我國已經有了數十年的歷史，在我國基礎設施建設和公共服務項目運營過程中起到了極大的推動作用，為我國人民生活水平的提高做出了重要貢獻。但是由于社會發展速度不斷加快和我國城市化進程進入新的歷史時期，傳統的融資模式已經無法滿足基礎設施和公共服務項目運營的需求。在這種情形下導入PPP模式，將社會資金引入傳統社會發展中原本有政府提供的項目中，促進社會整體發展，具有重要的意義。但是在PPP模式運行過程中，由于我國地方政府運行的模式與國外有著較大的差異，由于PPP模式推行的時間較短，對運行過程中出現的風險預估不足，從而造成融資制度不夠完善。由于這方面的原因，可能會造成融資過程中斷、融資成本過高、項目實施過程過于復雜等各方面的后續問題，從而給地方政府和社會資金帶來較大的風險。

（二）融資項目不合理帶來的風險

PPP模式具有自身的運行特點，在導入PPP模式時，需要對公共建設和服務項目的特點進行深入分析，尤其是要對項目長期受益做出科學的預測，從而確保融資項目不僅能夠為社會提供完善的服務，還要保證合作方能夠在一定時限內獲取足夠的經濟利益。但是在社會發展的實際過程中，受到政策引導和地方政府主觀方面因素的影響，通常會出現無論什么樣的項目都朝著PPP模式方向轉移的情況。這些項目實施的目的各有不同，能夠提供的服務類型也有所不同，能夠帶來的長期收益更是存在多種不確定性。在不考慮項目類型需要的情況下，片面導入PPP模式，勢必帶來對應的金融風險。

（三）合作方式不合理帶來的風險

PPP模式運作下，不僅其運行結構比較復雜，而且包含有十多種合作模式，這些模式的科學實施，能夠對地方融資工作起到極大的推動作用，能夠有效規避項目建設過程中可能出現的風險[1]。但是在具體實施過程中，由于政府主導作用過于強勢，或者參與合作的各方出于私人利益的考慮，通常會選用不是最為合適的合作方式，在最終項目實施出現停滯甚至失敗的情形下，受到影響的只是政府和廣大納稅人。

三、PPP模式下降低地方政府融資平臺金融風險的對策

（一）高度完善融資制度

在社會主義法治社會建設和運行過程中，地方政府及其融資平臺同樣是法律主體之一。PPP模式的實施是一項復雜性的綜合工程，在其實施過程中涉及包括項目公司為主體在內的至少八個主體，這些主體所起的作用各有不同，各主體之間的利益關系也有較大的不同。在項目實施過程中必須依托完善的法律法規政策對各個主體的責任和義務進行明確規范，從而確保整體建設工程能夠順利開展，在遇到對應的問題時，能夠依靠完善的融資制度進行管理。但是就目前PPP運行的狀況而言，我國在融資制度的建設和完善上還存在較多的不足之處，無法滿足實際工作開展的需要，導致社會資本在進入PPP模式時存在較多方面的顧慮。在未來的發展過程中，必須強化這方面的研究，對于前期已經完成和正在實施的PPP項目進行深度調研和總結，對于融資制度中出現的不完善的環節及時進行修改，從而推動PPP模式的不斷完善，減少各個主體在項目實施過程中出現的金融風險。

（二）科學設定融資項目

地方政府融資平臺在推行PPP模式建設項目時，必須要對項目實施的內容和目的進行深入研究，對項目的性質有著明確的認識，尤其是要對項目實施PPP模式的必要性進行科學研究。在開展相應的研究工作時，可以基于政府相關部門的管理與服務體系進行研究，也可以導入第三方社會機構進行研究，而不是在不加研究的情形下，將所有的公共建設和服務項目都導入到PPP模式下[2]。就目前運行的情況來說，導入PPP模式的項目通常具有投資金額大、建設和投資時限長，整體回報率低、回報風險比較小等多種特征。選定這種類型項目進行PPP模式建設，不僅能夠提升社會資本的投入力度，而且在實施過程中對于貸款及其他工作的開展能夠提供較為便利的條件，在項目運營過程中能夠減少收益不穩定帶來的風險，從而確保政府融資平臺和社會資本方等各個利益相關方的金融風險降到最低。

（三）完善合作方式

在PPP項目實施過程中，必須要完善合作方式，才能確保各個主體的利益得到切身保障。對于政府融資平臺而言，其要改變項目實施過程中運行理念，將自身定位確立在項目實施的引導者、參與者、監督者等位置上，而不是傳統的管理者和建設者的身份[3]。與此同時，還要能夠在合作過程中保持與社會資本平等地位的水平，將雙方視為是對等合作的關系，不能由于自身背靠政府的身份而忽視了社會資本的主體地位。各方合作的基礎是公平、公正、平等、利益相關的共同體，而不是管理與被管理的關系，在這種情形下，才能確保PPP項目長期穩定的開展下去，避免產生不必要的金融風險。

四、結束語

PPP模式是國際通行的基礎設施建設和公共服務運行模式，地方政府融資平臺的產生具有我國特殊財政體制和經濟環境特色，兩者在結合過程中，不僅能夠促進我國社會經濟發展和公共服務水平的提高，同時也帶來了一些新型問題，強化對這些問題的研究，采用合理的對策來規避地方政府融資平臺所面臨的金融風險，是未來PPP模式實施過程中需要重點解決的問題。